Государственные субфедеральные заимствования, их формы и методы

    Примечание: в 2000 г. прошли регистрацию эмиссии РМО 9 субъектов Федерации (Москва, Санкт-Петербург, Томская и Волгоградская области, Республики Чувашская, Коми, Марий ЭЛ, Кабардино-Балкария, Приморский край) и 3 городов (Волгоград, Кострома, Екатеринбург).[6]

§1.2. Основные термины и определения, формы и инструменты государственных и муниципальных заимствований 

   Понятие государственного и муниципального долга является составной частью комплекса понятий, характеризующих экономические отношения, возникающие в связи с использованием заемных ресурсов. Основным понятием в этой сфере является понятие долга (задолженности).

    Долг (debt, задолженность) – это сумма средств, которую один субъект экономической деятельности должен вернуть другому в определенное время и за определенную плату. Другими словами, долг, как экономическая категория, соответствует принципам возвратности, платности и срочности.

    В западной экономической литературе сложилась классификация задолженности, основанная на противопоставлении так называемых общественной задолженности (public debt) и частной задолженности (private debt). В общественную задолженность включаются все виды задолженности, имеющие место или могущие возникнуть в будущем, должником по которому выступает общественный сектор экономики, прямо или косвенно связанный с государственной властью различных уровней. Английский термин public debt является в значительной мере адекватным русскому термину «государственный и муниципальный долг». Отличие между этими двумя понятиями состоит в том, что к public debt относят также обязательства международных институтов, являющихся по своей природе надгосударственными образованиями. Согласно сложившемуся в русской экономической литературе понятию, долг международных институтов к государственному долгу не относится.

    Вторая часть совокупно долга – частный долг, т.е. долг негосударственных (частных) институтов. Традиционно он определялся как корпоративный долг. Однако в последнее время, в связи с учетом новых тенденций на финансовом рынке, из общего объема негосударственного долга выделяется долг финансовых институтов (банков и небанковских финансовых институтов).

Наиболее  детальная классификация совокупного  долга (суммарного долга в рамках народного хозяйства) предполагает выделение следующих составляющих:

• государственный долг (долг центрального правительства);
• муниципальный долг (долг субъектов местной власти);
• долг нефинансовых организаций;
• долг финансового сектора (финансовых организаций).

    В отдельных случаях в последние годы выделяется также в качестве составной части долга объем обязательств по договорам репо. В дальнейшем исследовании долг репо при анализе совокупного долга не учитывается.

    Таким образом, государственный и муниципальный долг, в соответствии со сложившимся в развитых странах пониманием, является долгом государственной власти разного уровня перед другими секторами народного хозяйства. В общую сумму государственного и муниципального долга включается сумма задолженности одного государственного органа перед другим. В большинстве стран  в сумму долга включается долг, который может возникнуть в будущем вследствие наличия обязательств государственной власти по гарантированию обязательств третьих лиц. В ряде стран в совокупную сумму государственного и муниципального долга сумма обязательств государственной власти по гарантированию обязательств третьих лиц не включается (либо включается не в полном объеме).

    Общественный долг подразделяется на собственно государственный долг, или суверенный долг, и долг органов государственной власти более низкого уровня – муниципальный долг. Строго говоря, под муниципальным долгом следует понимать лишь долг муниципалитетов, т.е. местных органов власти. Однако в соответствии с господствующим в США подходом в разряд муниципального долга зачисляются все долги всех органов государственной власти, кроме центральных (федеральных). Поэтому муниципальный долг (в американском понимании) может быть подразделен на собственно муниципальный долг и долг субсуверенных органов. В условиях федеративного устройства государства субсуверенным органами являются органы власти субъектов федерации и муниципалитеты. Поэтому для федеративных государств свойственно трехуровневое деление органов власти. Следовательно, субсуверенный долг может быть определен как совокупность субфедеральных долгов (или долгов субъектов федерации) и муниципальных долгов в узком смысле (долгов муниципалитетов).

    В совокупности классификация всей задолженности будет выглядеть следующим образом:

    Предметом исследования настоящей работы является общественный долг, в первую очередь суверенный долг.

    Вся сумма непогашенных обязательств государства составляет капитальный государственный долг. Расходы по его обслуживанию, т.е выплаты доходов кредиторам по всем долговым обязательствам и по погашению обязательств, срок по которым наступил, образует текущий государственный долг.

    В зависимости от происхождения кредитных ресурсов долг может быть разделен на внутренний и внешний. Критерием такого разделения может быть вид заемщика, валюта займа, рынок размещения и, в ряде случаев, вид заемщика – резидент или нерезидент.

    В сложившейся мировой практике привлечения заемных средств государствами и муниципалитетами можно выделить две основные формы заимствований:

• несекъюритизированные кредиты и займы;
• эмиссия долговых ценных бумаг.

     В экономической литературе эти формы также называются безоблигационными и облигационными способами государственной (муниципальной) задолженности.

    Государственная задолженность, возникшая вследствие заимствований в форме несекъюритизированных кредитов и займов, как правило, оформляется путем регистрации в книге государственного долга. В России такая книга в соответствии с Бюджетным кодексом носит название Государственной долговой книги Российской Федерации. Аналогичные книги также ведут субъекты Российской Федерации и муниципалитеты.

    Задолженность, возникающая вследствие выпуска долговых ценных бумаг, в большинстве случаев считается оформленной в виде самих государственных (муниципальных) ценных бумаг, и не предполагает дополнительной регистрации. В то же время оформление задолженности в виде долговых ценных бумаг не препятствует возможности внесения записей в книгу государственного долга. В соответствии с российским Бюджетным кодексом государственная задолженность, возникшая вследствие выпуска государственных ценных бумаг, подлежит обязательному внесению в виде записи в долговую книгу (Российской Федерации; субъекта Федерации; муниципалитета).

Кредиты и займы

      Кредиты и займы являются формой государственных и муниципальных заимствований, не предполагающей выпуск ценных бумаг, т.е. несекъюритизированной формой. Это обстоятельство лежит в основе некоторых особенностей этой формы заимствований. Прежде всего, переход права требования по таким займам затруднен либо полностью невозможен (при определенных условиях). Следовательно, на протяжении всего времени кредита (займа) в качестве кредитора выступает одно и то же, заранее известное, лицо и государство. Наличие заранее известного неизменного кредитора имеет свои преимущества и недостатки. Основным преимуществом является относительная безопасность заемщика (государства и муниципалитета) от концентрации прав требования в руках нежелательных лиц. С одной стороны, естественным продолжением такого имущества является и наиболее явный недостаток, заключающийся в ограничении возможностей реструктуризации такой формы задолженности. Другими словами, при возникновении сложностей с обслуживанием долга по несекъюритизированным займам и кредитам кредитор из лица, желательно для реципиента, может превратиться в свою противоположность. В мировой практике сложилось мнение о том, что в этом случае договориться о реструктуризации долга существенно сложнее. Кроме того, секъюритизированная форма заимствований имеет свои специфические преимущества (существенно больший объем инвестиционного спроса; возможность гибко регулировать объем и стоимость заимствований и т.д.), которых лишена несекъюритизированная форма заимствований (кредиты и займы).

    Для современной России кредиты и займы долгое время оставались преобладающей формой заимствований. Однако в последние годы доля этих форм заимствований также резко сократились. В данном случае следует говорить, прежде всего о том, что выбор формы заимствований все более и более зависит от предпочтений имеющихся и потенциальных кредиторов. В мировом же масштабе большинство инвесторов в настоящее время предпочитают инвестировать в ценные бумаги.

            Эмиссия долговых ценных бумаг.

      Исторически более поздней формой привлечения заемных средств государствами и муниципалитетами является эмиссия долговых государственных и муниципальных ценных бумаг. Данная форма становится все более преобладающей в современном мире, вытесняя кредиты и несекъюритизированные займы. Поэтому ее можно назвать основной формой заимствований в настоящее время.

     Ценные бумаги выпускаются (эмитируются) органами государственной власти и другими уполномоченными на это субъектами. Заемные средства правительство или муниципалитет получают вследствие размещения эмитированных ценных бумаг.

    Существуют определенные различия в наименованиях ценных бумаг, выпускаемых правительствами и муниципалитетами. В дальнейшем они будут именоваться государственными (муниципальными) ценными бумагами – в тех случаях, когда эти ценные бумаги рассматриваются без уточнения их инвестиционных характеристик; государственными (муниципальными) облигациями – в тех случаях, когда будут анализироваться долгосрочные (или, в отдельных случаях, долгосрочные и среднесрочные) ценные бумаги.

    Объем эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг описывается с помощью двух основных показателей: валового объема эмиссии (называемого в русскоязычной литературе брутто-эмиссией) и чистого объема эмиссии (нетто-эмиссия).[2]

Глава 2. Характеристика субфедеральных заимствований 

    Характер воздействия субфедеральных займов на конъюнктуру финансового рынка и через нее – на параметры национального долга определяется целым рядом факторов. Это – масштаб рынка, на котором размещаются субфедеральные долговые инструменты; степень самостоятельности субъекта Федерации в принятии решений по осуществлению заимствований и обслуживанию долга; величина экономического и финансового потенциала региона; объема и доходность текущих заимствований и др.

  Такие заимствования повышают спрос на деньги, что при прочих равных условиях увеличивает процентные ставки и тем самым удорожает кредиты, ослабляя стимулы к инвестициям в частном секторе экономики. Иначе говоря, возникает так называемый эффект вытеснения.

    Субнациональные займы, размещаемые в границах определенного региона, оказывают влияние на конъюнктуру национального рынка и осуществление федеральных заимствований. Возможное негативное воздействие на распределение инвестиционных ресурсов в данном случае будет носить локальный характер. Оно может выразиться в оттоке капитала на иные локальные рынки с более привлекательными условиями для инвестиций.

    Гораздо более сильное давление на экономику страны будут оказывать субфедеральные займы, размещаемые крупными регионами на общенациональном рынке. Особенно ощутимым оно может быть тогда, когда в роли заемщиков выступают экономически развитые субъекты Федерации, располагающие широкими полномочиями (сравнимыми с полномочиями федерального уровня власти) в сфере заимствований и проводящие активную деловую политику. Их выход на долговой рынок за пределами региона фактически будет означать, что взаимосвязь между субфедеральным и федеральным долгом принимает форму прямой конкуренции между государственными долговыми инструментами различного уровня. Причем, чем больше будут масштабы текущих заимствований субнациональных образований, тем при прочих равных условиях сдержаннее должна быть политика федерального Центра по привлечению денежных ресурсов с рынка. И наоборот. В противном случае, существенно возрастает опасность неоправданного завышения уровня процентных ставок и подавления инвестиционной активности в частном секторе национальной экономики.

    Свою специфику имеет влияние субфедеральных займов, размещаемых за пределами страны. Главное преимущество обращения к внешним заимствованиям заключается в том, что они не отвлекают инвестиционные ресурсы частного сектора от вложений в развитие национальной экономики.

    При размещении займов за рубежом конкуренция между долговыми инструментами субнационального и национального уровней, как правило, не носит столь острого характера, как внутри страны. Слишком велика емкость мирового финансового рынка и различны конкурентные позиции большинства суверенных и субсуверенных заемщиков. В то же время даже на таком рынке может иметь место определенное столкновение интересов государственных заемщиков различного статуса, когда денежное предложение со стороны инвесторов сегментировано, т.е. нацелено на предоставление займов определенной стране, а сами эти займы, осуществляемые федеральным правительством и отдельными крупными субъектами Федерации, имеют близкие характеристики и примерно равную степень риска. Последнее, как правило, должно быть подтверждено рейтингам, присвоенными ведущими международными агентствами. В этой ситуации существует определенная вероятность того, что размещение на более выгодных для инвестора условиях (например, с более высокой процентной ставкой) сходных по характеристикам субсуверенных инструментов может осложнить процесс суверенных заимствований, повысив их стоимость.[7]