Государственная казна России, правовые основы ее функционирования

1.3. Правовые  основы функционирования государственной  казны России.

Федеральным законом от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» определены цели и содержание системы государственных прогнозов, а также общий порядок их разработок. В частности, данным Законом определена обязательность наличия показателей функционирования и развития государственного сектора экономики, в том числе оценки эффективности использования федеральной собственности, а также формирование программы повышения эффективности использования федеральной собственности, что в полной мере относится и к федеральному имуществу государственной казны Российской Федерации.

Двухуровневая система документов, определяющих показатели развития государственного сектора экономики в соответствии с нормами указанного закона, заключается в следующем. К первому уровню отнесены документы, определяющие стратегию развития (стратегический уровень), ко второму уровню - детализирующие тактику (тактический уровень).

Анализ  действующей нормативно-правовой базы показал, что в России отсутствует система законодательных и нормативных актов, регламентирующая вопросы формирования, учета, распоряжения и управления активами казны; не определено понятие государственной казны России, а также субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. На уровне субъектов Российской Федерации законы о казне, как отдельного института, действуют в 7 регионах: Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Приморском краях, Свердловской, Читинской областях и г. Москве. В нормативных правовых актах ряда субъектов Российской Федерации (Краснодарского и Красноярского краев) и муниципальных образований (в основном, Московской области) отражены основные положения Гражданского кодекса Российской Федерации о казне, определяющие казну путем перечисления объектов, не входящих в муниципальную казну. В указанных нормативных актах в составе имущества казны отсутствует исчерпывающий перечень видов имущества. Реальный состав казны можно определить только путем анализа реестра имущества, в котором не всегда есть раздел «имущество казны». Отсутствует классификация ряда активов казны по юридическим и экономическим признакам.

При этом термин «муниципальная имущественная  казна» в актах муниципальных органов власти зачастую четко не сформулирован. В то же время при регулировании вопросов, касающихся муниципальной казны, и законодательство, и практика идут по пути разделения средств бюджета и имущества, составляющих муниципальную казну. В большинстве муниципальных нормативных актов не указывается орган, принимающий принципиальное решение о совершении сделки. Указанные проблемы были рассмотрены в рамках экспертно-аналитического мероприятия «Реализация прав и полномочий Российской Федерации в отношении федерального имущества (за исключением средств федерального бюджета), составляющего казну Российской Федерации».

Нормативные правовые акты, определяющие порядок  использования и распоряжения имуществом казны соответствующего уровня не только не увязаны между собой, но и не корреспондируют с документами федерального и муниципального уровней, в том числе в процедурах учета большинства видов активов. В частности, не обеспечен единый государственный учет месторождений полезных ископаемых, отнесенных к общераспространенным. Сведения о таких месторождениях должны предоставлять на федеральный уровень соответствующие органы субъекта Российской Федерации.

В связи  с вышеизложенным процедуры формирования казны на уровне субъектов и муниципальном уровне не рассматривались в рамках настоящего экспертно-аналитического мероприятия.

На федеральном  уровне казна рассматривается как  хранилище имущества. В частности, статьей 214 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации и казну субъектов Российской Федерации.

Действующая нормативно-правовая база, регламентирующая отдельные вопросы государственной казны, насчитывает свыше 30 различных документов, включая: Гражданский кодекс Российской Федерации; отраслевые кодексы; международные договоры и соглашения; Концепцию управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 года № 1024; федеральные законы «Об акционерных обществах» от 26 декабря 1995 года № 208-ФЗ, «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ, о федеральном бюджете на соответствующие годы; Федеральную адресную инвестиционную программу; прогнозные планы (программы) приватизации федерального имущества на соответствующие годы, утверждаемые распоряжениями Правительства Российской Федерации, и другие нормативные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Минэкономразвития России и Росимущества.

Институциональными проблемами на федеральном уровне являются отсутствие государственного института казны, отсутствие закона, регламентирующего оборот федерального имущества казны, и, соответственно, отсутствие стратегий формирования казны в части большинства видов ее активов.

В Российской Федерации отсутствуют как обоснованная оценка текущего состояния, так и прогноз (на 15-20 лет) потребностей в ресурсах отраслей, регионов и социально-экономической системы в целом. Такая оценка, в частности, формируется на основе использования балансовых методов анализа экономики (межотраслевого, регионального, муниципального и других видов балансов), однако исходные данные для использования указанных методов в Российской Федерации отсутствуют. «Предполагается, что предварительные результаты балансовых методов по оценке состояния экономики России будут получены только в 2011 году»⁴. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Оценка  состояния государственной казны  России в современных условиях.

2.1. Источники  формирования государственной казны  России.

Источниками формирования казны являются: бесхозяйственное имущество, имущество, переданное на период оформления и переоформления прав собственности, имущество, переданное безвозмездно юридическими и физическими лицами, объекты собственности, выведенные из состава организаций временно либо в период оформления банкротства, имущество, переданное на время оформления в части разграничения прав собственности, природные ресурсы, земля, шельф, вода. Указанные элементы казны могут использоваться, расходоваться, приватизироваться, передаваться на возмездной или безвозмездной основе в собственность или пользование различным организациям, ликвидироваться на основании решений органов исполнительной власти, ответственных за формирование и (или) использование казны.

Наличие таких элементов, обеспечивающих органы управления страны полной, точной, своевременной и надежной информацией о состоянии экономической обстановки, в том числе о состоянии казны Российской Федерации, снижает риск неопределенности при принятии управленческих решений на всех уровнях системы государственного регулирования.

Основная  масса объектов, относящихся к  имуществу казны, формируется за счет имущества, не вошедшего в состав подлежащих приватизации активов государственных предприятий и изымаемого собственником в соответствии с законодательством (государственными программами приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации (госпрограммы № 1 и № 2), указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Федеральным законом от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

   В соответствии с Государственной  программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2284) в том числе не подлежали приватизации: недра, лесной фонд, водные ресурсы, воздушное пространство, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и морской экономической зоны Российской Федерации, частотный и орбитальный ресурс космических систем, в том числе: охраняемые или особым образом используемые природные территории с находящимися на них объектами недвижимости; движимые и недвижимые объекты исторического и культурного наследия федерального значения (по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации); водохозяйственные и мелиоративные системы и сооружения; портовые гидротехнические сооружения и объекты, обслуживающие Северный морской путь, атомный, учебный, гидрографический, ледокольный флот, имущество для проведения спасательных работ и ликвидации разливов нефти в море, объекты и сооружения, входящие в системы управления движением судов; объекты, предприятия и оборудование для захоронения твердых и жидких радиоактивных и ядовитых химических отходов; объекты, системы и средства управления воздушным движением аэропортов и авиапредприятий, связанных с обеспечением единой системы управления воздушным движением нижнего и верхнего воздушного пространства; аэродромы федерального значения; защищенные объекты органов государственного управления, защитные сооружения гражданской обороны, материальные ценности второй группы и отдельно стоящие специализированные складские помещения для их хранения.

Источниками формирования федеральной казны  также является имущество:

• созданное или приобретенное за счет средств федерального бюджета;
• переданное в федеральную собственность с другого публично-правового уровня;
• переданное юридическими или физическими лицами безвозмездно в собственность Российской Федерации;
• конфискованное, арестованное;
• залоговое, бесхозяйное;
• выморочное и иное имущество, обращенное в федеральную собственность в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с законодательством имущество может поступать в государственную казну не только общими (общегражданскими), но и специальными способами, не свойственными отношениям частной собственности: с помощью налогов, сборов и пошлин, а также реприватизации, реквизиции, конфискации и национализации.

2.2. Проблемы  функционирования государственной  казны России.

В настоящее  время на федеральном уровне обозначены только генеральные цели и задачи управления комплексом государственной собственности. На региональном и муниципальном уровнях в большинстве обследованных субъектах существуют нормативные правовые акты, определяющие порядок использования и распоряжения имуществом казны в подавляющем большинстве обследованных субъектах Российской Федерации.

На федеральном уровне нормативные правовые акты, в полной мере определяющие единообразный порядок учета, использования и распоряжения имуществом казны (за исключением средств федерального бюджета), отсутствуют.

По итогам проведенного анализа отечественного законодательства можно констатировать:

• отсутствие и недостаточность нормативно-правовой базы по закреплению прав и реализации полномочий Российской Федерации в отношении федерального имущества казны;
• отсутствие нормативных правовых актов, в полной мере определяющих единообразный порядок учета, использования и распоряжения имуществом казны;
• отсутствие нормативных правовых актов, обеспечивающих управление имуществом федеральной казны с целью социально-экономического развития государства;
• отсутствие механизмов, обеспечивающих полноту и достоверность учета федерального имущества казны;
• отсутствие механизма, обосновывающего распоряжение федеральным имуществом казны;
• отсутствие порядка расходования средств на содержание федерального имущества казны.

Также законодательно не определен порядок  списания имущества, составляющего государственную казну, в силу его непригодности.

Отсутствует порядок  распоряжения выморочным имуществом.

В современных  условиях совершенствование системы  управления федеральным имуществом должно осуществляться в направлениях:

• совершенствования нормативно-правовой базы управления собственностью;
• совершенствования механизмов защиты и сохранения федерального имущества, в том числе развитие системы контроля при управлении федеральным имуществом;
• развития системы учета федерального имущества, анализа и методов управления, повышения обоснованности и качества принятия управленческих решений;

- структурирования федеральной собственности с целью формирования инфраструктуры отраслевого и территориального управления экономикой, а также управления имущественными комплексами в регионах;

- обеспечения обоснованного процесса адресной приватизации федерального имущества на основе четких критериев экономической и социальной целесообразности.

При этом современное состояние реестров федерального имущества можно охарактеризовать как переходный интеграционный этап от начального накопления и систематизации базовых информационных ресурсов и создания коммуникационной инфраструктуры к целенаправленному построению и промышленному использованию систем Единого реестра собственности Российской Федерации всех типов.

Существенным  является влияние быстро меняющегося  законодательства всех уровней в области реестрового и учетного дела, электронного документооборота, защиты информации и персональных данных. Возрастают требования к точности, актуальности и достоверности информации в электронных базах данных.

Совершенствование системы учета, анализа и методов управления государственным имуществом должно осуществляться в направлении:

• применения экономико-математических методов управления имуществом казны Российской Федерации;
• консолидации разрозненных баз данных на основе создания Единого реестра федерального имущества и включения в них стоимостных и объемных характеристик соответствующих объектов.

Управление  федеральным имуществом в целом  и его отдельными видами 
должно осуществляться в направлении оптимизации структуры имущества на основе перспективного планирования с использованием системы критериев (экономических и социальных), а также с внедрением экономико-математических методов пообъектного и комплексного анализа отдельных сегментов федерального имущества.