Формы финансового выравнивания регионов (российский и зарубежный опыт)

     Их суть заключается в обеспечении максимально возможной бюджетной независимости субъектов РФ. Для выполнения своих функций                      согласно Конституции РФ каждый из уровней власти должен в достаточной мере обеспечиваться собственными финансовыми средствами. 
     Это является решением политических и экономических проблем.   Необходимо появление у регионов действенных стимулов к увеличению своих доходов, финансовому самообеспечению, максимально рациональному и ответственному применению средств бюджета. Кроме того, перераспределение доходов в сторону бюджетов субъектов РФ не должно оказывать влияние на качество решения стратегических задач, таких как обеспечение обороны страны и безопасности государства, поддержка фундаментальных научных исследований и других задач, имеющих статус задач общенационального характера.

     Целью горизонтального и вертикального выравнивания является выравнивание возможностей реализации минимального уровня социальных гарантий, который регламентируется Конституцией РФ и федеральным законодательством. Социальные гарантии должны финансироваться из всех бюджетов, причем независимо от их уровней.

     Система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.

     В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому субъекту гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Это породило ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания.

     Организация  вертикального бюджетного регулирования  также сопряжена со значительными  трудностями. На сегодняшний день  в ее основу положены такие  принципы, которые в определенной  мере стимулируют субъекты Федерации  к повышению дефицита своего  бюджета. Яркий тому пример - существующая  методика распределения средств  Федерального фонда финансовой  поддержки регионов (трансфертов). Первая  его часть направляется в адрес  так называемых "нуждающихся"  регионов, вторая - в адрес "особо  нуждающихся". "Нуждающимся"  считается регион, среднедушевые  доходы которого ниже, чем в  среднем по России, "особо нуждающимся" - регион, бюджетные расходы которого  выше его доходов, то есть  бюджет с дефицитом. Перерасход  средств региональных бюджетов  на основе данной методики  будет автоматически покрыт из  федерального бюджета. Естественным  результатом этого является то, что стремление федерального  Правительства снизить дефицит  бюджета наталкивается на экономически  обусловленное противостояние регионов.

     Как известно, на практике культивируется две основные модели бюджетного федерализма – американская и германская. Для первой характерно относительно твердое закрепление различных налоговых инструментов за бюджетами соответствующих уровней. Это означает, что федеральные, региональные и местные бюджеты формируются за счет «своих» (федеральных, региональных и местных) налогов; межбюджетные трансферты незначительны и не имеют широкого применения. Подобная система используется в США, Канаде, Индии и других странах. Для германской модели действует принцип «расщепления» федеральных (общенациональных) налогов между бюджетами трех уровней. Тем самым каждый действующий унифицированный налог перераспределяется между бюджетами страны в строго определенных пропорциях. Типичными странами с подобной системой являются Германия и Австрия.

     В силу исторических особенностей в России сложилась своя модель бюджетного федерализма, которую можно назвать смешанной, т.к. она аккумулирует в себе элементы американской и германской моделей одновременно. Более того, в исторической ретроспективе можно видеть, что в России имели место периодические эксперименты по переходу от доминирования одного принципа к доминированию другого. Например, с 1994 года налог на добавленную стоимость (НДС) «расщеплялся» между федеральным (75%) и региональными (25%) бюджетами с явным перевесом в пользу центра, т.е. действовала германская модель. Закон о федеральном бюджете на 1999 год сократил долю бюджетов субъектов РФ до 15%. Однако наличие в стране богатых ресурсами регионов означало, что они неправомерно богатели за счет общенациональных природных богатств. Данное обстоятельство привело к тому, что в 2001 году с введением 2-ой главы Налогового кодекса РФ подобная схема была отменена, и весь НДС стал изыматься в федеральный бюджет, т.е. осуществился переход к американской модели. В дальнейшем такое аккумулирование налогов в центре позволяло перераспределять федеральные средства между убыточными регионами страны. До недавнего времени подобная система имела определенный резон и воспринималась в качестве естественного механизма выравнивания бюджетной региональной неравномерности. Однако, как будет видно из дальнейшего раздела, на каком-то этапе развития такая схема поставила ряд других вопросов, окончательного решения которых нет до сих пор.

     Для федеративного устройства России вот уже более 10 лет характерно большое число дотационных регионов на фоне узкого круга субъектов-доноров. Эта диспропорция порождает массу внутренних экономических и социальных проблем, которые с течением времени только усугубляются. Предпринимаемые меры стимулирования развития территорий через особые экономические зоны (ОЭЗ), специальные федерально-целевые программы (ФЦП) и объединение регионов оказываются малоэффективными.

     В табл.1 приведены абсолютные и удельные параметры дотационности регионов России в 2010 году.

Таблица 1.

Распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов  Российской Федерации на 2010 год.

     Данные табл.1 позволяют сделать следующие выводы. 

     Во-первых, число дотационных регионов слишком велико – 70 субъектов РФ из 83, т.е. 84% всех регионов России находится в зоне убыточности. В них проживает 74,2% населения страны, они охватывают 87% территории государства. И такая ситуация сохраняется более 10 лет подряд. Совершенно очевидно, что хроническое пребывание около 85% всех регионов страны в числе убыточных никак не может восприниматься в качестве нормального положения дел. Уже только этот факт настораживает и требует адекватного объяснения.

     Во-вторых, представленный в табл.1 рейтинг регионов по удельному показателю дотационности позволяет выявить следующую закономерность: чем дальше географически регион расположен от столицы России, тем выше удельный размер дотаций. Нетрудно видеть, что первые четыре места в табл.1 занимают регионы Дальневосточного федерального округа (ДФО) с максимальными удельными размерами дотаций: Камчатский край - 65008,94 руб./чел., Магаданская область - 52746,68 руб./чел., Республика Саха (Якутия) - 41285,58 руб./чел., Чукотский автономный округ - 34849,8 руб./чел. Столь явная концентрическая модель дотационности российских регионов также не может не настораживать.

В-третьих, в экономике России 2010 года есть полностью дотационные федеральные округа. Так, все регионы Южного, Сибирского и Дальневосточного федеральных округов получают федеральные дотации. В целом, структура распределения дотаций по федеральным округам выглядит следующим образом: ЦФО - 13,3%, СЗФО - 4,5%, ЮФО - 26,2%, ПФО - 10,1%, УФО - 2,6%, СФО - 18,2%, ДФО - 25,1%. И опять-таки убыточность целых федеральных округов страны не может считаться нормальным явлением.

     Примечательно, что среди регионов, получающих федеральные дотации, присутствуют субъекты РФ, имеющие эксклюзивные особые экономические зоны (ОЭЗ) и многие годы поддерживаемые федеральным центром через механизм ФЦП: Магаданская область (52746,68 руб./чел.) и Калининградская область (773,69 руб./чел.). Данный факт свидетельствует о низкой восприимчивости регионов к предоставленным возможностям роста, а также о низкой эффективности прямых федеральных инвестиций.

     Приведенные факты позволяют говорить о невысокой результативности проводимой федеральной политики в области налогообложения и межбюджетных отношений, а, следовательно, о необходимости ее пересмотра.

     Мировой опыт демонстрирует большое разнообразие подходов к оценке доходного потенциала и расходных потребностей региональных бюджетов. Большинство из них базируется на идеи бюджетного выравнивания, создании финансового механизма предоставления определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня государственных услуг населению независимо от места его фактического проживания при относительно стандартном уровне налогообложения юридических и физических лиц.

     Таким образом, можно выделить типы стран в зависимости от принципа, лежащего в основе построения механизма бюджетного выравнивания.

     Первый тип стран использует принцип совмещенного выравнивания налогового потенциала и бюджетных потребностей. К этой группе относятся страны с методологически развитой и институционально обеспеченной системой бюджетного выравнивания, которая позволяет объективно оценивать бюджетный потенциал и бюджетные потребности региональных и местных бюджетов. Страны, относящиеся к этой группе (Австралия, Япония, Великобритания), достигают наибольшего выравнивающего эффекта при проведении политики бюджетного выравнивания. Следует отметить, что эта система бюджетного выравнивания требует наибольших затрат для своей реализации: создание обширной информационной базы, детальных расчетов и т. д.

     Второй тип – это страны, система бюджетного выравнивания которых построена по принципу выравнивания только доходного потенциала (Канада, Швейцария, Германия). Построенная таким образом система проще в реализации, не требует затрат на создание обширной статистической базы для расчета показателей, по которым осуществляется выравнивание. Однако применение такой модели является эффективным только в том случае, когда учитываются межрегиональные различия по показателю бюджетных потребностей на душу населения.

     Третий тип включает в себя те системы бюджетного выравнивания, которые ориентируются на выравнивание бюджетных потребностей (Италия, Испания). Как правило, использование такого принципа не берет в расчет налоговые возможности региональных и местных бюджетов. Наиболее типичными индикаторами, по которым осуществляется выравнивание, являются: уровень доходов на душу населения; численность населения, находящегося за чертой бедности; уровень безработицы; площадь территории; средняя продолжительность жизни; количество зарегистрированных школ; особенности развития инфраструктуры (длина автомобильных, железнодорожных дорог и т. п.); другие индикаторы уровня социально-экономического развития региона.