Финансовая несостоятельность регионов и межбюджетные отношения

1.3 Природа дотационности российских регионов

     Важной  вехой в дискуссии по поводу дотационности российских регионов являются работы А.Б.Гусева и М.А.Шилова [4-5]. Данные авторы исходят из того, что одним из самых сильных налоговых инструментов, способствующих дотационности регионов, служит налог на добавленную стоимость (НДС) и сложившийся порядок его уплаты. Фактически НДС, уплачиваемый в федеральный бюджет предприятиями регионов, представляет собой налог на спрос в субъекте федерации. При этом к самому спросу в регионе федеральный центр может не иметь никакого отношения. Базовая ставка НДС составляет 18%, а это, по мнению А.Б.Гусева и М.А.Шилова, означает, что 18% объема валового регионального продукта (ВРП) субъектов РФ ежегодно уходит в федеральный бюджет [4-5]. В настоящее время в соответствии с действующим законодательством налоговые платежи по НДС зачисляются в федеральный бюджет в полном объеме; никакого расщепления НДС в пользу регионов не предусмотрено.

В рамках такой логики 100-процентное зачисление НДС в федеральный бюджет нельзя считать экономически безупречным. Для регионов федеральная власть выступает в роли администрации, обеспечивающей институциональное  функционирование экономики страны. Безусловно, услуги федерального центра должны быть оплачены, но по иным ставкам. Например, в США налог с продаж (как некий аналог российского  НДС) является налогом штата, и доходы от этого налога полностью зачисляются  в бюджет штата. Аналогичная политика характерна и для Австралии. В  Германии, которая по административно-территориальному устройству является федерацией, поступления  налога на добавленную стоимость  распределяются практически поровну  между федеральным бюджетом и  бюджетами земель: 50,5% — в федеральный  бюджет, 49,5% — в бюджеты земель [6]. Похожая фискальная политика проводится и Австрией. В Канаде некоторые регионы получают НДС, а некоторые — налог с продаж [7]. Таким образом, международный опыт показывает, что НДС и его аналоги, как правило, «работают» все-таки в пользу региональных, а не федеральных бюджетов. В России этот принцип нарушен, что и позволяет говорить о неоптимальности сложившейся конфигурации межбюджетных отношений.

     Соглашаясь  с мнением А.Б.Гусева и М.А.Шилова по поводу неправомерности полного  изъятия НДС в пользу федерального бюджета, зададимся другим вопросом: а может ли иная система перераспределения  НДС решить проблему дотационности российских регионов? 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2 Оценка ликвидации дотационности регионов

2.1 Оценка налогового потенциала

      Чтобы дать обоснованный ответ на поставленный выше вопрос, необходимо осуществить  оценку налогового потенциала регионов и сопоставить его с уровнем  их дотационности. Довольно простое и элегантное решение этой задачи было предложено А.Б.Гусевым и М.А.Шиловым в [4-5]. Так, ими был рассмотрен некий условный норматив распределения налоговых поступлений по НДС между федеральным и региональным бюджетом с учетом текущего уровня дотационности бюджетов субъектов РФ. Соответственно смысл методики состоит в сопоставлении объема дотации региональному бюджету со стороны федерального бюджета с размером НДС, поступившего от налогоплательщиков региона в федеральный бюджет.

     В соответствии с такими рассуждениями  норматив отчисления платежей по НДС  в региональный бюджет, необходимый  для покрытия дефицита регионального  бюджета, будет определяться по следующей  формуле [4-5]:

где m — норматив отчисления резидентами территории в региональный бюджет налоговых платежей по НДС; D — размер федеральной дотации региональному бюджету для покрытия его дефицита; X — объем валового регионального продукта; — базовая ставка НДС; — отношение валового выпуска (выручки) в регионе к ВРП. Соответственно доля НДС, уплачиваемого предприятиями региона в федеральный бюджет, будет определяться как (100-m)%.

     Показатель  m в формуле (1) фиксирует ту долю НДС региона, которую федеральный бюджет должен «вернуть» региону для покрытия его бюджетного дефицита. При этом коэффициент выступает в качестве некоего корректирующего параметра, который приводит в соответствие некоторые реальные финансовые потоки относительно из номинальных значений.

     Предложенная  методика была опробована А.Б.Гусевым  и М.А.Шиловым на основе бюджетных  и статистических данных регионов за 2006 год [4-5]. Полученные результаты оказались  более, чем впечатляющими. В частности, выяснилось, что нормативы отчисления НДС в региональные бюджеты только в 4 регионах составили более 80%, а в остальных регионах они не превышали 40%.

     Данный  результат предполагает далеко идущий вывод: при установлении в законе о федеральном бюджете структуры  распределения налоговых платежей по НДС между федеральным и  региональным бюджетом 50/50, как, например, в Германии, только 4 субъекта РФ сохранят статус дотационных: Республика Ингушетия, Республика Алтай, Чеченская Республика и Республика Тыва. Тем самым даже такая паллиативная мера как «расщепление»  НДС пополам между бюджетами  двух уровней может практически  полностью ликвидировать синдром  хронической дотационности российских регионов.

     Именно такой фундаментальный и стратегический вывод и спровоцировал возврат к проблеме бюджетного федерализма. Однако, забегая вперед, заметим, что этот вывод является в целом неверным, ибо в самой методике заложен определенный изъян. Для повышения достоверности полученных выводов необходимо перепроверить и скорректировать методику, предложенную А.Б.Гусевым и М.А.Шиловым. 

     2.2 Калибровка корректирующего коэффициента

     В чем же состоит ошибочность методики (1)? Где нарушена экономическая логика? В каком месте происходит подмена  понятий?

     На  первый взгляд, логика методики (1) безупречна. Действительно, надо сопоставить размер федеральных дотаций, необходимых  для ликвидации регионального дефицита, с налоговым потенциалом региона. Если брать НДС, то налоговый потенциал региона определяется массой созданной на его территории добавленной стоимости, оценкой которой служит ВРП, и базовой ставкой НДС. Однако, учитывая тот факт, что российский НДС не соответствует своему названию и выступает скорее в качестве налога с оборота, то и объем ВРП следует скорректировать с помощью специального коэффициента, который показывает, во сколько раз реальный объем продаж в регионе превосходит объем ВРП. В своих расчетах А.Б.Гусев и М.А.Шилов пользовались усредненной макроэкономической оценкой такого коэффициента, величина которого равна двум: =2.

     Однако, как это бывает в подобных прикладных исследованиях, ключевая роль в методике отведена корректирующему коэффициенту , значение которого нуждается в серьезной перепроверке. Для этого, на наш взгляд, необходимо проверить баланс между налоговым потенциалом региона и реально поступившими в федеральный бюджет средствами от НДС:

где N —  фактическая величина НДС, поступившая  в федеральный бюджет.

Из уравнения (2) вытекает, что корректирующий коэффициент  должен вычисляться по формуле: . Именно этот коэффициент и должен фигурировать в методике, т.е. итоговая формула должна иметь вид:

     И хотя смысл методики при подобной корректировке не меняется, количественные оценки, полученные с ее помощью, меняются принципиально. Так, проведенные расчеты  за 2007 год показали, что значение корректирующего коэффициента равно  *=0,23. Это означает, что в исходной методике (1) значение коэффициента =2 искажено на порядок, что недопустимо при проведении прикладных расчетов.

     Соответственно, те чрезмерно сильные выводы, которые  вытекают из схемы (1), не верны, и их надо уточнять в результате проведения более корректных расчетов по методике (3).

     Однако  нельзя обойти вниманием вопрос о  выявленном колоссальном расхождении  в коэффициентах  и *. За счет чего возможно возникновение столь значительной ошибки?

     Во-первых, помимо базовой ставки НДС в 18% на широкий спектр товаров и услуг  распространяется льготная ставка в 10%, а в дополнение к этому есть еще масса товаров и услуг, полностью освобожденных от НДС. Понятно, что средневзвешенная (эффективная) ставка НДС уже только из-за этого  будет гораздо меньше 18%.

     Во-вторых, товары идущие на экспорт предполагают возврат производителю НДС. Помимо этого есть еще и такое явление, как псевдоэкспорт, когда некоторые товары оформляются на вывоз за границу, хотя фактически они остаются на территории России. Это заметная часть ВВП страны, уходящая из-под налогообложения.

     В-третьих, в бухгалтерской системе России имеет место так называемый взаимозачет  НДС, в результате чего налогом обкладывается  не вся выручка, а некая величина, похожая на добавленную стоимость, хотя и не равная ей. Разница между  начисленным НДС и уплаченным в результате покупки сырья и  материалов приводит к снижению итоговой величины налога.

     В-четвертых, нельзя сбрасывать со счета фактор собираемости налогов. Хотя НДС относится  к разряду налоговых инструментов, в отношении которых имеет  место относительно высокая налоговая  дисциплина, все же многие компании его либо не платят, либо платят не в  полной мере, либо он переходит в  разряд налоговой задолженности.

     Все эти факторы приводят к существенному  урезанию налогового потенциала, определяемого  теоретически. И хотя 10-кратная корректировка  коэффициента представляется очень большой, ее следует все же принять как нечто вполне нормальное.

     Обнаруженный факт серьезного искажения в величине корректирующего коэффициента, вообще говоря, не должен удивлять. Дело в том, что даже в естественнонаучных, технических и инженерных дисциплинах все теоретические расчеты калибруются с помощью поправочных коэффициентов, причем корректировки могут быть очень значительными. В нашем же случае мы столкнулись с очень заметным расхождением между потенциальной и фактической величинами поступающего в бюджет НДС. Данный факт недвусмысленно говорит о том, что корректирующий коэффициент должен находиться в центре внимания при проведении прикладных фискальных расчетов. Фактически здесь мы имеем дело с ситуацией, когда общая теория и базовые экономические принципы нуждаются в учете контекстных обстоятельств и тщательной идентификации текущих условий, которые улавливаются как раз с помощью корректирующих коэффициентов. 

2.3 Движение в сторону германской модели

  бюджетного федерализма

  Нормы отчислений.

     Какие же результаты дает скорректированная  методика (3)? Какие выводы позволяют  сделать проведенные экспериментальные  расчеты?

     Количественные  оценки нормы отчислений регионального  НДС (m), необходимой для покрытия федеральных дотаций в 2007 году, приведены в таблице2. Регионы страны расположены в порядке возрастания нормы отчислений m.

     Какие же выводы можно сделать на основе данных таблице 2? 
 

Таблица 2. Норма отчислений НДС регионов РФ, необходимая для покрытия федеральных  дотаций в 2007 году, %.