Цель и основные направления реформирования бюджетного процесса

Для пояснения  хотелось бы обратить внимание, что  есть понятия «бюджетный период» и «бюджетный год», которые нельзя смешивать. Это особенно актуально в условиях реформирования бюджетного процесса, когда речь идет о расширении границ бюджетного планирования. Причем часть авторов даже в учебной литературе эти понятия отождествляет. Бюджетный год в России в соответствии с бюджетным кодексом РФ фактически составляет один год. В Кодексе есть статья 242 «завершение бюджетного года», где сказано, что финансовый год завершается 31 декабря. Здесь, конечно, не совсем понятно, почему в названии статьи стоит бюджетный год, а в самой статье речь идет о финансовом годе. Конечно, в России бюджетный год совпадает с финансовым. Но бюджетный период больше чем бюджетный год, поскольку стадия составления бюджета начинается задолго до начала бюджетного года, стадия исполнения бюджета также не заканчивается 31 декабря, а продолжается до момента составления и утверждения отчета о его исполнении. Поэтому мы считаем, что в бюджетном кодексе РФ должно быть выделено понятие бюджетного года и бюджетного периода. Особенно это важно сейчас, в условиях, когда ставится вопрос о переходе к системе среднесрочного планирования в бюджетном процессе. В этих условиях бюджетный период будет еще больше, но при этом понятие бюджетного года, как нам представляется, останется даже если законодательно будут принимать трехлетние бюджеты. Но и в этом случае бюджетный период будет не три года, а больше.

 

Рис. 2. - Схема бюджетного процесса по стадиям

 

Бюджетные реформы проводились и продолжают проводиться по трем по следующим  важнейшим направлениям:

- реформирование межбюджетных отношений;

- реформирование бюджетного процесса;

- реформирование бюджетной сети.

1. Реформирование  межбюджетных отношений

1) В рамках  первого направления Правительство  РФ Постановлением от 30 июля 1998 г. № 862 утвердило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.».

2) Продолжением  работы в этом направлении  стала «Программа развития бюджетного  федерализма в Российской Федерации  на период до 2005 года», одобренная  Правительством РФ, и издание  в 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» № 131-ФЗ, повлекшего внесение существенных изменений в 2003 г. в Бюджетный кодекс РФ.

3) Главным  итогом реформирования межбюджетных  отношений стало разделение уровней  бюджетной системы России с  определением на постоянной основе  для каждого ее уровня полномочий, доходов и расходных обязательств.

2. Реформирование  бюджетного процесса:

В рамках второго направления реформирование бюджетного процесса началось с подготовки и утверждения Постановлением Правительства  РФ от 6 марта 2005 г. № 118 «Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации», а также с подготовки и одобрения Постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах». Этим же постановлением было утверждено «Положение о докладах, о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования».

Согласно  этой Концепции и утвержденному  Правительством РФ плану мероприятий  по ее реализации, начиная с 1.01.2008 г., были внедрены и действуют по настоящее  время среднесрочное планирование и исполнение бюджета, ориентированное  на результаты, новая бюджетная классификация  и бюджетный учет, внесены существенные изменения в Бюджетный кодекс РФ, изменились процедуры составления  исполнительными органами и рассмотрения представительными органами власти проектов бюджетов.

3. Реформирование  бюджетной сети:

В рамках третьего направления бюджетных  реформ решаются задачи по оптимизации сети бюджетных учреждений, их реорганизации, внедрению новых форм их финансирования, разработке и использованию методов финансирования бюджетных расходов, ориентированных на результат. С этой целью Правительство РФ в сентябре 2003 г. одобрило «Принципы реструктуризации бюджетного сектора». Начиная с 2009 г., происходит реструктуризация некоторых бюджетных учреждений и преобразование их в автономные учреждения.⁴

Таким образом, бюджетный процесс следует связывать прежде всего с бюджетным периодом, а не только с бюджетным годом. Бюджетный год имеет значение только для одной стадии бюджетного процесса - исполнения бюджета в рамках определенных временных границ, и даже больше как законодательный акт, который является жестко регламентированным документом. Бюджетный период же охватывает все стадии бюджетного процесса.

 

1.2 Функциональный подход к управлению бюджетом как основа реформирования бюджетного процесса

 

В России функциональный подход к управлению бюджетом как-то мало применялся, и  даже в учебной литературе он освещен  недостаточно. Следует отметить, что  в зарубежных источниках литературы и в российской учебной литературе нет однозначного перечня функций  управления. Тем не менее все авторы выделяют такие функции управления, как учет, планирование и прогнозирование  и контроль.

Причем  ряд авторов в число функций  управления включает также анализ, регулирование, организацию и др. Практически во всех учебниках по финансам есть раздел «Управление финансами», и в нем есть параграфы, посвященные финансовому планированию и прогнозированию, финансовому регулированию, финансовому контролю. Ни в одном учебнике в этом разделе нет только функции учета, хотя можно было бы дать такой параграф с общими основами. То есть контроль рассматривается как функция управления. Соответственно, это должны учитывать законодатели, и мы считаем необходимым исключить из определения бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ) слова «а также по контролю за их использованием».⁵

Бюджет  является объектом управления, а субъекты управления бюджетом - это те же участники  бюджетного процесса, за которыми закреплены отдельные функции управления, о  которых мы упомянули выше. Важной является проблема эффективного управления бюджетом с точки зрения оптимального распределения отдельных функций  управления между различными участниками  бюджетного процесса.

 

 

Рис. 3. - Схема бюджетного процесса

 

Административная  реформа, проведенная в России не так давно, была направлена на совершенствование  управления, в том числе и в  бюджетной сфере. Эта проблема, по нашему мнению, актуальна и до конца  не решена в рамках административной реформы.

В настоящее  время функции по управлению бюджетом на каждом уровне бюджетной системы  РФ распределяются между различными министерствами и ведомствами. Не вдаваясь в дискуссию по количеству функций  управления, мы возьмем их основные, которые выделяют практически все  авторы: планирование и прогнозирование, регулирование, учет, контроль.

Следует иметь в виду, что функции управления бюджетом возложены не только на исполнительные органы власти. Некоторые функции  по управлению бюджетом возлагаются  и на законодательные органы. Законодательными органами власти осуществляется функция  регулирования бюджета, что проявляется  во внесении поправок в законы о  бюджете, а также законодатели осуществляют функцию контроля за всеми стадиями бюджетного процесса.

Но в  основном функции управления бюджетом возлагаются на исполнительные органы власти. В России организационная структура органов, отвечающих за реализацию этих функций управления бюджетом, формировалась в течение 90-х годов.

Следует отметить, что имеются различия в  организации управления бюджетом на федеральном, региональном и местном  уровнях. На федеральном уровне схема  распределения функций по управлению бюджетом между федеральными министерствами и ведомствами была сформирована недавно в результате административной реформы. В результате изменилась организационная  структура Министерства финансов РФ.

На рис. 4 представлена схема распределения функций по управлению бюджетом между федеральными министерствами и ведомствами.

 

Рис. 4. - Схема распределения функций по управлению бюджетом между федеральными министерствами и ведомствами⁶

 

Министерство финансов РФ прежде всего выполняет функцию планирования и прогнозирования доходов и расходов. Кроме того, в процессе исполнения бюджета оно осуществляет бюджетное регулирование. Федеральное казначейство осуществляет функцию учета, кроме того, на него возлагается контроль за бюджетными расходами и доходами, а также функция бюджетного регулирования. Функция контроля за использованием бюджетных средств возлагается на ряд федеральных служб Министерства финансов РФ: по финансовому мониторингу, финансово-бюджетного надзора, страхового надзора и налоговую службу. Кроме того, функция контроля возлагается на Счетную палату, которая является органом государственного финансового контроля законодательной власти РФ. Государственный таможенный комитет осуществляет контроль за поступлениями таможенных доходов. Анализ показывает, что функция контроля по управлению бюджетом распределена по различным министерствам. В этой связи возникает вопрос об эффективности взаимодействия федеральных органов, на которые возложена эта функция. Если столько министерств и ведомств осуществляют государственный финансовый контроль, то у нас не должно быть неэффективного и нецелевого использования бюджетных средств. Однако фактически дело обстоит иначе. Мы считаем, что любые структурные преобразования в органах управления в конечном счете должны быть направлены на повышение эффективности управления объектом управления, а именно бюджетом.

Еще более серьезный вопрос - формирование государственных структур, выполняющих различные функции по управлению бюджетом в регионах параллельно с федеральными, а на местном уровне параллельно с федеральными и региональными. Это все связано с государственными затратами, и обоснование создания этих структур и проблема их эффективного функционирования, по нашему мнению, является весьма актуальной. Участниками бюджетного процесса на региональном уровне являются не только региональные законодательные и исполнительные органы власти, но и федеральные. Поэтому мы полагаем, что важным является вопрос их эффективного взаимодействия в рамках принципа единства бюджетной системы РФ. Данная проблема недостаточно изучена, и она нуждается в дополнительном исследовании.

Хотелось бы остановиться еще на одном аспекте бюджетного процесса. Ряд авторов выделяет такую стадию бюджетного процесса, как составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Но это отдельный подход к рассмотрению бюджетного процесса - с позиции документов, которые составляются по окончании каждой стадии бюджетного процесса.

Стадия составления заканчивается составлением проекта бюджета, стадия рассмотрения, которая на федеральном уровне имеет четыре чтения, заканчивается утверждением проекта бюджета в первом, втором, третьем чтениях, а окончательное утверждение бюджета после четвертого чтения заканчивается принятием закона о федеральном бюджете на соответствующий год.

На региональном уровне этот процесс меньше на одно чтение, но принцип тот же. Стадия исполнения бюджета заканчивается составлением отчета и принятием закона об исполнении бюджета.

Конечно, с завершением бюджетного года, казалось бы, завершается бюджетный период, но стадия исполнения бюджета не заканчивается 31 декабря, она выходит за рамки бюджетного года и продолжается до составления отчета и утверждения закона об исполнении бюджета. В условиях автоматизации бюджетных процедур время на составление отчета об исполнении бюджета значительно сократилось и, думается, все более будет сокращаться.

Таким образом, для эффективного реформирования бюджетного процесса важно иметь представление об управлении бюджетом как с позиции процессного подхода, так и с позиции функционального подхода, не смешивая их, а понимая взаимосвязи между ними.

 

Глава 2. Направления  и проблемы реформирования бюджетного процесса в РФ

2.1 Ключевые проблемы и итоги реформирования бюджетного процесса в РФ

бюджетный реформа государственный финансовый

В результате реформ, однако, не решена была одна из ключевых задач бюджетной системы - формирование объективной и эффективной системы разделения и закрепления налогов между бюджетами субъектов РФ и ГО (городскими округами), в которых сосредоточены основная доля населения страны, средний класс, экономический потенциал, человеческий капитал (ЧК) и почти все факторы и ресурсы, определяющие инвестиционную привлекательность РФ.

Произошло снижение как доли регионов в консолидированном бюджете РФ (КБ РФ), так и доли городского округа - крупных и средних городов. Доля местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ с госфондами составила в 2010 году всего лишь 16,2% по доходам и 14,8 - по расходам; доля консолидированных бюджетов субъектов РФ - 40,8 и 37,7% (52,7% - в 2000 году до реформ) соответственно. Существенно выросла только доля ФБ вместе с фондами правительства РФ - 66,8 и 63,1 (без фондов - 51,8 и 47,2%). На долю так называемых собственных доходов ГО в 2010 пришлось всего 1030 млрд руб, или 65,5% от всех собственных доходов местных бюджетов.⁷