Бюджетный процесс как форма управление бюджетной системой

   Важным  моментом в работе Министерства финансов является трехлетний план, который  должен повысить эффективность планирования, в связи, с чем особую важность приобретает качество прогнозов, подготавливаемых Минфином совместно с Минэкономразвития. На ближайшие годы установлены соответствующие темпы экономического роста от 5,9% до 6,2% ВВП, инфляция должна снизится от 7-8% в 2006 г. до 4-5,5% - в 2008 г.

   В ближайшие годы ожидается восстановление доверия и снижение оттока капитала, и даже переход к положительному сальдо (отток меньше притока частного капитала). Хотя прогнозы Минфина и Минэкономразвития отличаются, но остаются в рамках одной тенденции. В 2006 г. ожидается чистый приток капитала, хотя по разным прогнозам его оценки различны.

   В последние годы удавалось контролировать ситуацию и, мобилизуя инструменты, выстраивая кредитно-денежную и финансовую политику, в том числе бюджетную, которая может выразится в  новом порядке формирования бюджета:

   На  первом этапе представительный орган  принимает основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной год, после чего направляет исполнительному органу проект перечня мероприятий, планируемых в качестве принимаемых бюджетных обязательств на предстоящий год. Исполнительная власть разрабатывает комплекс мер по реализации указанных мероприятий и определяет потребности финансирования по каждому из них, т.е. фактически составляет «бизнес-план» для каждого из предложенных депутатами мероприятий.

   Одновременно  органы исполнительной власти с учетом прогнозируемых макроэкономических показателей и состоянию нормативно-правовой базы рассчитывают и уточняют на предстоящий год:

   - ожидаемый объем доходов бюджета;

   - возможные объемы и параметры  привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета;

   - потребности финансирования по  действующим бюджетным обязательством.

   Сейчас  финансовую экспертизу документов, направляемых для утверждения в представительный орган, осуществляют, как правило, контрольно-счетные органы, созданные представительными органами власти (далее КСО). Однако задача выполнения большого объема экспертных работ в крайне сжатые сроки является для многих КСО трудно выполнимой в силу ограниченности их штата. Последнее обстоятельство также не позволяет КСО содержать на постоянной основе достаточное количество специалистов по каждой из отраслей экспортируемых мероприятий. В связи с этим представляется целесообразным привлекать для проведения экспертиз независимые аудиторские компании, отбираемые на конкурсной основе.

   На  втором этапе исполнительная власть направляет представительному органу следующие бюджетные проектировки:

   - о прогнозируемых доходах бюджета  на предстоящий год, исходя из норм действующего законодательства;

   - о планируемой потребности финансирования действующих бюджетных обязательств;

   - о возможных объемах и стоимости  привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета па предстоящий год;

   - о планируемой потребности финансирования  принимаемых бюджетных обязательств, по предложенным депутатами мероприятиям.

   Одновременно  КСО направляет в представительный орган:

   - материалы экспертизы бюджетных  проектировок, представленных исполнительной властью;

   - результаты анализа эффективности  проектируемого бюджета для достижения целей заявленной бюджетной и налоговой политики;

   - рекомендации по выбору натуральных  показателей в качестве критериев  оценки исполнения бюджета по  каждой из целевых статей.

   На  третьем этапе работы над проектами  бюджета происходит формирование перечня принимаемых обязательств с одновременным ранжированием их приоритетности, а также рассматривается целесообразность и возможность сокращения части действующих обязательств. Ранжирование принимаемых обязательств необходимо для того, чтобы в процессе исполнения бюджета, когда фактические доходы могут оказаться больше или меньше прогнозных значений, исполнительная власть могла оперативно планировать и принимать решения об исключении части бюджетных мероприятий, либо направлении сверхплановых доходов на заранее оговоренные дополнительные мероприятия.

   Таким образом, в бюджете будут содержаться  три группы расходов:

   - бюджет действующих обязательств;

   - бюджет, безусловно принимаемых  обязательств;

   - бюджет условно принимаемых обязательств.

   Рассматривая  бюджет условно принимаемых обязательств как маневровый объем для оперативной адаптации бюджета к меняющейся экономической ситуации, депутаты могут по своему усмотрению выбрать один из двух возможных способов формирования перечня таких мероприятий.

   По  первому варианту всем мероприятиям бюджета условно принимаемых обязательств можно придать один общий для всех мероприятий этой группы статус. В этом случае исполнительная власть самостоятельно выбирает, какие из мероприятий финансировать в первую очередь.

   По  второму варианту мероприятия бюджета условно принимаемых обязательств можно разделить на группы, которым депутаты назначают различные рейтинговые показатели в зависимости от степени актуальности мероприятий.

   На  завершающем четвертом этапе  представительный орган принимает закон о бюджете в целом.

   Основной  задачей контроля в сфере бюджетного процесса изначально является предотвращение противозаконного или неэффективного использования бюджетных средств. Как правило, эта задача решается на стадии предварительного контроля.

   Если  выявление нарушений или недочетов  происходит на стадии расходования, то задачей контроля становится недопущение  дальнейшего нанесения ущерба бюджету. Такие ситуации характерны для текущего контроля.

   И только при выявлении факта уже  совершенного незаконного или неэффективного расходования средств, т.е. при последующем контроле, на первое место выходит разработка и принятие мер по предотвращению повторений подобных негативных явлений в будущем.

   Из  трех упомянутых видов контроля лишь для одного фактор времени является достаточно критичным.

7. 2. Отсутствие методики проверки эффективности расходования бюджетных средств.

Концепцией  реформирования бюджетного процесса в 2004 – 2006 годах, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», было определено, что бюджетополучатели в рамках осуществления своей деятельности должны максимально эффективно расходовать бюджетные ресурсы. Президент РФ ежегодно в своих посланиях Федеральному собранию отмечает, что бюджетная политика должна формироваться исходя из решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами (Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 30.05.2006 «О бюджетной политике в 2007 году»). Эти цели предполагается достичь путем: 
 
– разработки стратегии расходования бюджетных средств исходя из долгосрочных тенденций; 

– повышения  результативности расходования бюджетных  средств (расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на достижение конечного результата наиболее эффективным способом); 
 
– повышения уровня среднесрочного планирования; 

– увеличения степени самостоятельности и  ответственности главных распорядителей (разработка и внедрение методов и процедур оценки качества финансового менеджмента на ведомственном уровне, развитие внутреннего аудита, укрепление финансовой дисциплины); 
 
– обеспечения прозрачности и эффективности закупок для государственных и муниципальных нужд. 
 
Для решения поставленных Президентом РФ задач главные распорядители (распорядители) требуют от подведомственных им бюджетополучателей эффективно использовать бюджетные ассигнования. 
 
Начиная с 2005 года перед контрольными органами поставлена задача выявлять в ходе проверки не только нецелевое использование бюджетных средств, нарушение бюджетного, гражданского и трудового законодательства РФ, но и производить оценку эффективности использования бюджетных средств. Однако в настоящее время такая оценка контрольными органами проводится далеко не всегда. Виной тому отсутствие методики проверки эффективности расходования бюджетных средств. Эта проблема была отмечена в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ от 09.03.2007 «О Бюджетной политике в 2008 – 2010 годах». В нем Президент РФ по поводу создания эффективной системы управления государственными финансами отметил, что финансовый контроль в малой степени затрагивает вопросы эффективности использования бюджетных средств и качества финансового менеджмента, а его результаты практически не используются при формировании бюджетов и принятии управленческих решений. Следовательно, в ближайшее время при проведении мероприятий финансового контроля действия контрольных органов в большей степени будут направлены на выявление фактов неэффективного и нерезультативного использования бюджетных средств, а в государственном секторе будет организована эффективная система аудита результативности бюджетных расходов. 
 
Таким образом, на сегодняшний день одна из самых актуальных тем в сфере государственных финансов – реформирование бюджетного процесса, который предполагает эффективное и рациональное использование бюджетных средств не только при разработке стратегических государственных программ, но и в первую очередь при их реализации участниками бюджетного процесса. Организация рационального и эффективного расходования бюджетных ресурсов необходима в любом современном обществе, поскольку существенно влияет на достижение оптимальных параметров функционирования экономики и решение стоящих перед государством приоритетных задач. Теоретически любое общество стремится использовать свои ресурсы максимально эффективно. Следовательно, необходимость оценки результативности и эффективности расходования бюджета продиктована требованиями общества. Возникает вопрос: что такое эффективность? На законодательном уровне это понятие не утверждено. Принимая во внимание мнение специалистов в области государственных финансов, а также Постановление Правительства Республики Казахстан от 21.07.2004 № 779 «Об утверждении Правил проведения оценки эффективности бюджетных программ», можно сделать вывод о том, что под эффективностью расходования бюджетных средств следует понимать достижение поставленных целей и задач в рамках реализации государственных программ путем соотношения полученного результата и произведенных затрат. Соответственно, критерии эффективности характеризуют объем произведенных расходов на предоставленные государством услуги (выполненные работы)

7.3. Отсутствие четких правовых норм и механизмов, а также неразработанность методических указаний по оценке эффективности использования бюджетных средств.

С помощью бюджета - как через его доходы, так и расходы - государство оказывает воздействие на экономическую и социальную жизнь общества. Эффективность воздействия государственного бюджета по линии формирования его доходов через налоги и другие обязательные платежи - особая проблема, требующая отдельного исследования. Поэтому под эффективностью государственного бюджета далее будет пониматься прежде всего эффективность его расходов.

Сама  постановка вопроса о повышенных требованиях к эффективности  бюджетных расходов есть следствие  влияния на государство рыночных отношений. Причем лишь влияния, а не безграничного перехода государства  на рыночные отношения, поскольку, как было отмечено, оказываемые им социальные услуги населению в основном должны быть бесплатными. Хотя эта "бесплатность" весьма относительное понятие. Так, например, услуги государства по линии выплаты пенсии пенсионерам - это то, что было заработано ими в то время, когда они трудились полноценно и эффективно, но всей суммы заработной платы не получали. Кстати, для любого государства, в политике которого присутствует хотя бы минимальный социальный элемент, нормально аккумулировать часть ВВП и национального дохода в государственной бюджет, чтобы позднее передавать тем, кто потерял способность указанный доход создавать.

Эффективность бюджетных расходов - более широкое  понятие, включающее в себя помимо экономических  социальные и политические оценки. Поэтому измерить их эффективность такими количественными показателями, как затраты и прибыль, невозможно и нереально. Нельзя измерить эффективность бюджетных расходов и в рамках короткого периода. Применение для оценки эффективности финансирования бюджетных расходов на социальную сферу критериев рыночного корпоративного сектора экономики - "здесь и сейчас прибыль" - является не только неприемлемым, но и нелогичным. Например, эффективность бюджетных расходов на образование, т. е. вложение государственных денег в человека, требуется для сохранения и благополучия нации, а также обеспечения жизнеспособности страны в будущем. Это касается фундаментальных научных исследований и здравоохранения. Недофинансирование государством вышеназванных отраслей социальной сферы и науки сегодня - это разрушение не только интеллектуального, научно-технического потенциала, но и культурно-нравственной основы нации. Это, наконец, неполноценное потомство, вырождение населения завтра.