Бюджетное устройство Российской Федерации

Накопление остатков объясняется не только низким качеством исполнения бюджета, но и необходимостью борьбы с инфляцией, а также накопления денег «на черный день» в виде сначала «финансового резерва», а теперь «стабилизационного фонда». Эти оправдания не выдерживают критики. С одной стороны, борьба с инфляцией при помощи «замораживания» в бюджете денег налогоплательщиков подрывает мотивацию к уплате налогов. Ведь люди платят в казну для решения проблем общества, а если деньги лежат без движения, то и уплата налогов теряет смысл. С другой стороны, идея «стабилизационного фонда» заключается в накоплении денег вместо их использования, в пассивном ожидании «черного дня» в то самое время, когда финансирование модернизации страны может, ослабив зависимость от нефтедолларов, позволить избежать самого его наступления.

Словом, накопление остатков в федеральном  бюджете в определенной мере имеет  вполне ясное оправдание. Однако, как  выясняется, такой же процесс идет и в региональных бюджетах, то есть там, где в принципе такое не должно иметь места. Неиспользуемые остатки средств регионов на 1 января 2013 года составили 73,1 миллиарда рублей, в том числе без Москвы, Московской области и Санкт-Петербурга – 35,8 миллиарда рублей. За январь неиспользуемые остатки средств на счетах бюджетов выросли еще на 25,1 миллиарда.

Это значит, что 17 процентов всех доходов  регионов, то есть практически каждый шестой заработанный ими рубль, не был  использован и остался на их счетах.

По оценкам аналитиков, остатки  растут не только в благополучных регионах. К примеру, в Приморском Крае до сих пор так и не решена проблема водоснабжения Владивостока, которая приобрела уже федеральное значение. А неиспользуемые остатки выросли за январь с 225,1 до 251,7 миллиона рублей. На многострадальной Камчатке они уже превышают 120 миллионов рублей, в Сахалинской области – 360 миллионов.

Все это весьма тревожные симптомы. Исключительно высокий уровень  неиспользуемых остатков средств на счетах региональных бюджетов превращается из проблемы отдельных территорий в  проблему бюджетной политики России.

Для решения существующих проблем целесообразно предложить:

–законодательно закрепить  за субъектами РФ безусловного права  на бюджетную самодостаточность;

– совершенствовать методики распределения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и порядок предоставления инвестиционной поддержки регионов;

– создать единую федеральную  политику регионального развития, которая  должна стать механизмом формирования на местах условий и стимулов устойчивого экономического развития на основе собственных ресурсов;

– создать систему  стимулов, побуждающую органы государственной  власти субъектов Российской Федерации  развивать экономику регионов и  муниципалитетов. В связи с этим необходимо установить систему показателей качества жизни населения, за которые органы власти соответствующего уровня (регионального или местного) должны нести ответственность и отчитываться перед федеральным центром и населением.

2.2 Проблемы Бюджетной системы Российской Федерации

Для Российской Федерации с ее огромной территорией, географической протяженностью, федеративным характером государственного устройства, исторической и национальной спецификой отдельных регионов совершенствование модели бюджетного федерализма имеет исключительно важное значение. Выработанный грамотного бюджетный механизм это только начало, а далее - правильное соотношение бюджетов различных уровней, действующих на территории страны, что и составляет понятие бюджетной системы. Даже грамотно построенный и сбалансированный федеральный бюджет не в состоянии в полной мере выполнять свои перераспределительные и контрольные функции при отсутствии надлежащего бюджетного механизма непосредственно на местах. Таким же образом не может проявляться эффект проводимой на местах бюджетной политики в условиях ее постоянного противостояния несбалансированному федеральному бюджету. Важное значение имеет единство бюджетной системы, которое основывается на принципах самостоятельности, гласности, полноты и реальности всех входящих в нее бюджетов.

Фундаментальное противоречие сложившейся  в конце 1990-х годов системы  межбюджетных отношений в России определяется высокой централизацией ресурсов (как по доходам, так и  по расходам) и чрезмерной формальной децентрализацией в процессе принятия решений. Реализация правительственной Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг. подтвердила необходимость продолжения начатой работы по повышению эффективности финансовых взаимоотношений бюджетов разных уровней. Реализация главных положений Концепции по совершенствованию и формализации механизма распределения финансовой помощи территориальным бюджетам способствовала значительному прогрессу в области межбюджетных отношений. Однако для формирования базовых условий функционирования бюджетов всех уровней на основе федеративного устройства, обеспечивающего одновременно стабильность и эффективность работы публичных органов власти, этого оказалось недостаточно.

Система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 г., создала предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе, однако процесс реформирования оказался незавершенным. Такие аспекты проблемы бюджетного федерализма, как распределение расходных полномочий по уровням бюджетной системы, обеспечение собственными доходными источниками реализации этих полномочий каждым уровнем бюджетной системы и другие, вообще оставались за рамками реформирования.

Главной ошибкой этого этапа  было то, что вся проблема сводилась  только к разработке формализованных  методов оказания финансовой помощи субъектам Федерации. Тем не менее, есть и положительные результаты этого этапа — прежде всего  это тот факт, что в России сформирована достаточно разумная система распределения трансфертов — формализованная — и достаточно объективная.

Однако остались и нерешенные проблемы. Во-первых, это проблема диспропорций в соотношении доходов к расходам при первичном распределении  бюджетных ресурсов по вертикали бюджетной системы. По существу — это проблема разбалансировки бюджетной системы по вертикали, и она обостряется год от года.

Совершенно очевидно, что главная  тенденция развития бюджетного федерализма  в России сегодня выражается во все большей концентрации налоговых доходов на федеральном уровне при одновременном сбросе все большего объема социально значимых и других расходных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации, что по существу означает сброс бюджетного дефицита на субфедеральный уровень. В результате, на протяжении нескольких последних лет активно формируются «налоговые ножницы», характеризующие процесс перекачки налогового потенциала страны в федеральный бюджет. Причем интенсивность этого процесса настолько велика, что становится угрожающей для бюджетной системы в целом.

Эти проблемы должны решаться на фоне действия принципа «соответствия доходных полномочий расходной компетенции  каждого уровня бюджетной системы».

Во-вторых, это возрастание неравномерности  бюджетной обеспеченности регионов, несмотря на использование рычагов бюджетного выравнивания (разбалансировка бюджетной системы по горизонтали).

Характерно, что по уровню децентрализации  бюджетных ресурсов Россия практически  не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты» — заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы). Основная часть налоговых доходов территориальных бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, имеет место резкая несбалансированность предписанных «сверху» расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же «сверху» доходных источников.

Пассивная позиция государства  в отношении экономического развития регионов уже совершенно определенным образом проявилась в увеличении многократного разрыва между регионами по уровню доходов населения и экономического развития.

Отстающие, проблемные регионы постепенно выпадают из системы межрегионального обмена, что приводит к появлению разрывов в рыночном пространстве и усилению дезинтеграционных тенденций. Глубокая дотационность многих региональных бюджетов серьезно затрудняет развитие федеративных отношений, повышение самостоятельности и ответственности органов власти субъектов Федерации. Но самое опасное, что в погоне за возможными и даже невозможными методами концентрации налоговых ресурсов на федеральном уровне создаются искусственно дотационные регионы.

Вот какой вопрос задали Сергею Глазьеву, экономисту, политику, советнику Президента РФ В.Путина:

 «Один из вопросов, серьезных и болезненных: что нужно предпринять, чтобы 71 дотационный регион страны стал самодостаточным?».

И вот что он ответил: « Если коротко, мы попали в модную ловушку, связанную с идеей федерализма. Наше государство имеет тысячелетнюю историю, оно всегда развивалось как унитарное. За социальные гарантии, развитие промышленности, торговли, инфраструктуры всегда отвечала федеральная власть. Россия настолько разнообразна, что надеяться, что все наши территории вдруг станут самоокупаемыми — это путь к развалу, который прошел СССР. Под конец советской власти была такая модная тема, как региональный хозрасчет. Чем это кончилось, мы знаем. Среднее различие между субъектами РФ по уровню валового продукта на душу населения составляет 5-7-кратную величину. Как при этом требовать самоокупаемости? Если мы хотим, чтобы наша страна развивалась как единое целое, мы должны обеспечить равенство социальных гарантий и нормативов. Огромное разнообразие нашей страны является объективным препятствием к внедрению норм бюджетного федерализма.»

Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы  предполагает координацию и согласование различных форм финансовой помощи центра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.

Одним из последствий такого подхода  является потеря стимулов субъектов  Федерации к развитию собственной  доходной базы и сокращению расходов. Федеральные органы управления в  этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета. Все это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов Федерации, снижению встречных финансовых потоков.

Для Российской Федерации в явном  виде ни одна из рассмотренных ранее  моделей бюджетного федерализма  в современных условиях не подходит. В то же время представляется, что синтез германской и канадской моделей может служить основой для построения бюджетной системы в России. Прежде всего это связано с тем, что в германской модели четко разграничены распределительные функции бюджетной системы. В условиях дефицита бюджетных средств вопросы распределительных отношений выступают на передний план. В канадской модели несомненный интерес представляют налоговая система и механизм выравнивания социально-экономических условий жизнедеятельности населения.

3. ПУТИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМ, ПЕРСПЕКТИВЫ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

Проблеме  бюджетного федерализма  по праву  принадлежит важное место в реформировании бюджетной системы России на современном этапе. От решения этой проблемы зависит будущее России. Для решения проблем бюджетного федерализма и региональных проблем бюджетной системы РФ необходимо: более четко установить круг расходов, финансируемых из федерального, республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов; отладить строгую и объективную систему рассмотрения заявок регионов на получение средств. А также осуществить предложенные программы по переселению населения и укрупнению регионов. Для устранения «горизонтальных» и «вертикальных» диспропорций бюджетного федерализма необходима система межбюджетного выравнивания. Бюджетный федерализм определяет взаимоотношения между бюджетами различных уровней в рамках единого государства. Построение подлинного бюджетного федерализма немыслимо при нерешенности основных проблем федерализма в государстве. Наиболее значимыми проблемами бюджетной системы РФ являются: проблема несоответствия доходов региональных и местных бюджетов расходным обязательствам региональных и местных органов власти; проблема рентных отношений – проблема государственной поддержки регионов, богатых природными ресурсами, а также проблема исключения регионов и их населения из участия в процессе совместного владения государственным фондом недр; проблема укрупнения регионов, решение которой может сгладить чрезмерную межрегиональную дифференциацию. Для решения проблем бюджетного федерализма и региональных проблем бюджетной системы РФ необходимо: более четко установить круг расходов, финансируемых из федерального, республиканских и региональных, а также муниципальных бюджетов; отладить строгую и объективную систему рассмотрения заявок регионов на получение средств; обеспечивать определенные финансовые преимущества для регионов-доноров; осуществить предложенные программы по переселению населения и укрупнению регионов.