Бюджетное устройство России

     Российская  Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которые равноправны между  собой.  
           В составе бюджетов бюджетной системы РФ (без учета государственных внебюджетных фондов) находятся: федеральный бюджет, 21 бюджет республик, шесть бюджетов краев, 49 бюджетов областей, два бюджета городов федерального значения, один бюджет автономной области, десять бюджетов автономных округов, а также около 29 тыс., местных бюджетов (бюджетов муниципальных образований).  
          Вплоть до 2005 г. в БК и НК не существовало разделения местных бюджетов на территориальные и поселенческие. О необходимости внесения изменений в бюджетное и налоговое законодательство  
с целью упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ было заявлено в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 584.

     До 1995 г. существовало три уровня административно-территориального деления и, соответственно, три уровня бюджетной системы субъектов РФ:

     1) региональный (субъектов РФ);

     2) районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного)  значения;

      3) городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов в городах.  
            Принятый в 1995 г. Федеральный закон от 28.08.1995 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации допускал различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержал четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливал четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней. Возникла ситуация, в которой возможность разграничения этих полномочий законами субъектов РФ сдерживалась неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления.  
            В результате в большинстве субъектов РФ муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах РФ муниципальные образования и местные бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, в ряде субъектов РФ формально появились два уровня муниципальных образований, при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов.  
          Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном уровне по-прежнему существовало два административных уровня, на которых осуществлялось управление общественными финансами. Однако БК и НК регулировали только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это повлекло за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокировали развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.  
          В этой связи в БК были внесены соответствующие изменения, которые позволяют формирование в субъектах РФ местных бюджетов разных типов (уровней), была определена сфера их расходных полномочий, отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления, введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Одновременно в НК были уточнены налоговые полномочия органов местного самоуправления.

      БК  содержит следующее определение  бюджета:  
           Бюджет форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

    БК  РФ дает следующее определение  бюджетной системы: «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов» схема 1.

           Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения.

       Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:

• первый уровень  - федеральный бюджет Российской Федерации и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
• второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
• третий уровень - местные бюджеты. 
         Как видно, структура бюджетной системы государства во многом определяется типом его государственного устройства.

     Исторически сложились две основные формы  территориально-политического устройства государства: унитарная и федеративная.  
         Унитарное государство представляет собой единое целое, составные части которого не обладают политической самостоятельностью. Для унитарного государства характерна единая централизованная правовая и политическая организация, действующая на всей территории страны. Унитарная модель территориального устройства получила наибольшее распространение в современном мире (Великобритания, Италия, Япония, Франция и др.). Бюджетная система в унитарном государстве включает только два уровня: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты.  
          Федеративное государство — более сложное, чем унитарное, потому как составные части такого государства, именуемые субъектами федерации, обладают определенной политической и экономической самостоятельностью. На территории отдельных субъектов, таких как республики, действуют свои собственные конституции. Наряду с федеральной системой законодательной, исполнительной и судебной власти существуют аналогичные органы государственной власти субъектов федерации. Одним из наиболее сложных вопросов при федеративном государственном устройстве является разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Отсюда же возникает сложность во взаимоотношениях федерации со своими субъектами. Федеративная форма государственного устройств а присуща наиболее крупным государствам, таким как: Австралия, Германия, Индия, Канада, США и др. В федеративном государстве и бюджетная система более сложная, она состоит из трех уровней:

     1) государственный (федеральный) бюджет;

     2) бюджеты членов федерации (штатов  — в США, провинций — в Канаде);

     З) местные бюджеты.  
          Вместе с тем в последнее время наметилась тенденция смещения характеристик различных государственных устройств и соответственно бюджетных систем, т.е. характеристики, присущие, например, унитарному государству, можно наблюдать в федеративном государстве, и наоборот.  
Федеративное устройство России закреплено в Конституции РФ. Таким образом, федеративный тип государственного устройства предопределил трехуровневую структуру бюджетной системы РФ.  
Согласно Конституции РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

           Бюджетное законодательство РФ содержит понятие «консолидированный бюджет»     — свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами схема 2.  

 
           Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет РФ.  
Показатели доходов и расходов консолидированного бюджета РФ представлены на рис. 1.

     Рис. 1 Основные параметры консолидированного бюджета РФ за период с 2000 по 2008 гг.

     Из  представленной диаграммы следует, что за период с 2000 по 2008 гг. консолидированный бюджет РФ формировался со значительным превышением доходов над расходами. Показатели консолидированного бюджета РФ используются финансовыми органами в аналитических целях, в частности, для выявления процентного соотношения между показателями федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ.  
         Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.  
           Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.  
           Консолидированные бюджеты не подлежат утверждению в законодательном порядке и используются для аналитических целей в качестве информационной базы при разработке бюджетной политики соответствующей территории.

     Финансовый  год для бюджетов бюджетной системы РФ соответствует календарному году и длится с 1 января но 31 декабря.  
           В составе бюджетной системы РФ образовываются консолидированные бюджеты. 
 

1.3 Принципы бюджетной системы Российской Федерации 

     Бюджетная система РФ основана на принципах, в  результате взаимодействия которых  и формируется та или иная модель бюджетного устройства страны, обеспечивается ее равновесие на всех этапах бюджетного процесса.

     Принципы — это целевые установки, определяющие вектор развития определенных отношений.  
В соответствии с БК бюджетная система государства основана на следующих принципах: 

• единства бюджетной системы РФ;
• разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов   бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;
• самостоятельности бюджетов;
• равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования  дефицитов бюджетов;
• сбалансированности бюджета;
• результативности и эффективности использования бюджетных средств;
• общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;
• прозрачности (открытости);
• достоверности бюджета;
• адресности и целевого характера бюджетных средств;
• подведомственности расходов бюджетов;
• единства кассы. 
  

     Важно отметить, что два последних принципа, подведомственности расходов и единства кассы, являются новыми для БК и были введены в рамках реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004—2006 годах.  

     Принцип единства бюджетной  системы РФ означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ.  

     Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов  бюджетов между бюджетами  бюджетной системы  РФ означает закрепление в соответствии с законодательством РФ доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.  
Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством РФ финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.  

Принцип самостоятельности  бюджетов означает:

• право и обязанность органов государственной власти и органов Местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;
• право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы РФ;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с БК самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы РФ);
• недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РФ, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы РФ, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;
• недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства РФ и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РФ без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
• недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.