Бюджетная система России

 Бюджетный федерализм принято разделять на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя сфера отражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества, при этом, чем это "обслуживание" дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма.

 Следовательно, исходя из изложенного выше, ясно, что  переход к рыночным отношениям требует создания принципиально новой системы управления экономическими процессами, и прежде всего процессами взаимодействия между тремя уровнями власти: федеральным, субъектов Федерации и местного самоуправления.

 Как уже было сказано, региональная политика в последнее время стала одной из самых острых проблем России. Она осложняет экономические реформы, усугубляет остроту национального вопроса, обостряет политические противоречия и из фактора потенциального могущества государства может превратиться в фактор дезинтеграции. Многое говорит о том, что необходимо в корне перестраивать и формировать государственную региональную политику, адекватную сегодняшней ситуации.

 Очевидно, что проблема регионального развития страны требует к себе особенно пристального внимания, однако она в принципе не может быть решена раз и навсегда принятием единого волевого законодательного акта или целого пакета законов. Вместе с тем эту проблему можно и должно минимизировать с помощью разработки региональной стратегии — системы мероприятий, воздействующих на территориальную структуру общества ради общественно важных целей.

 Один  из парадоксов политической жизни Российской Федерации заключается в том, что это в недавнем прошлом сугубо унитарное, по сути, государство имело весьма развитую федеральную форму взаимоотношений, отличную от общепринятого понимания федерализма (например, эффективная система бюджетных отношений между всеми уровнями власти). Одной из наиболее болезненных проблем, серьезно затрудняющих становление России как федеративного государства, является очевидное несовершенство системы межбюджетных отношений.

 Сущность  бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается в нормативно-законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами.

 Главным в понимании проблем бюджетного федерализма является то, что они не ограничиваются сферой межбюджетных отношений, а естественным образом пронизывают всю бюджетную систему страны. По существу, бюджетный федерализм есть не что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию интересов субъектов Федерации.

 Бюджетный федерализм реализуется через единую социально-экономическую и бюджетно-финансовую политику государства. Такая организация бюджетных отношений позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации с интересами ее субъектов и органов самоуправления. Проблема бюджетного федерализма не столько проблема взаимоотношения бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько проблема взаимоотношений государства и его граждан на основе организации рационального движения потоков финансовых ресурсов.

 При таком понимании бюджетного федерализма  меняется толкование доходной базы государства. Услуги власти все более приобретают смысл платного служения гражданам в рамках ясного двустороннего контракта.

 Отличительной особенностью проблемы бюджетного федерализма  является то, что она фокусирует в себе общечеловеческие интересы и  трансформирует их в систему координат денежных отношений. Соответственно в зависимости от степени развития денежных отношений каждое государство ищет и находит свои решения этой проблемы, оптимальные в конкретной исторической и экономической ситуации. Вместе с тем бездумный перенос найденных решений в другие условия дает совершенно бессмысленные, а подчас и просто опасные результаты. Поэтому Россия, используя богатый опыт мировой экономической теории и Практики, должна найти свои собственные пути решения проблемы бюджетного федерализма.

 Модель  бюджетного федерализма в России во многом уникальна. Наличие 89 субъектов Федерации определяет сложность конструкции, которая должна учесть различия не только экономического, но и исторического, географического, климатического, национального характера. Кроме того, полная и последовательная реализация механизма бюджетного федерализма осложнена в настоящее время общей нехваткой бюджетных средств, обусловленной тяжелыми последствиями экономических и финансовых кризисов. Поэтому главная задача государственной власти — выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, устранять возникающие противоречия, диспропорции. При этом, конечно, желательно принимать упреждающие меры.

 Российский  бюджетный федерализм проходит сложный, болезненный этап становления, для которого характерны, с одной стороны, неизбежная борьба регионов с бюджетными "традициями"   тоталитарного государства, а с другой — стремление сохранить Россию как единое государство, не допустить превалирования местных интересов над общенациональными. Данный этап осложняется ускорившимися темпами разбалансирования бюджетной системы как по вертикали (т. е. на разных бюджетных уровнях), так и по горизонтали (т. е. на одном уровне).

 Если  еще в 1992 г. совокупные бюджетные  доходы регионов превышали их расходы, то в 1993 г. дефицит консолидированного регионального бюджета достиг примерно 3 трлн. неденоминированных руб., или 10% их расходов. В 1994 г. совокупный дефицит составил уже 18,6 трлн. неденоминированных руб., или 17,5% расходов. В период с 1994 по 1998 г. дефицит консолидированного регионального бюджета продолжал расти, но в последние годы сократился, хотя до сих пор вызывает определенные опасения.

 Одновременно  с этим растут и горизонтальные диспропорции. Так, за 1991—1998 гг. коэффициент вариации душевых доходов региональных бюджетов увеличился с 0,6 до 0,8, а душевых расходов — с 0,5 до 1,4. На фоне общего давления на федеральный бюджет с целью увеличения финансовой помощи происходит дифференциация регионов по бюджетным возможностям и потребностям, что делает необходимой выработку подходов к решению проблем горизонтального выравнивания разных звеньев бюджетной системы.

 Различия  в положении регионов затрудняют решение проблем бюджетного выравнивания, требуют выработки комплексного подхода и использования различных инструментов. При этом разрабатывать оптимальную систему бюджетного выравнивания нужно с учетом характера избранной страной модели бюджетного федерализма.

 Можно с сожалением констатировать, что  целостной концепции бюджетного федерализма в России до сих пор нет, хотя некоторые общие принципы и механизмы межбюджетных отношений широко обсуждаются.

 Данная  концепция должна обеспечить реализацию прав, как каждого индивида, так и различных общностей людей на получение определенного, соответствующего их запросам качества и в отвечающих их интересам и потребностям формах объема социальных услуг.

 Сегодня речь должна идти именно о создании нового, а не о корректировке существующего механизма межбюджетных взаимосвязей. Этот механизм должен быть сформирован как система взаимосвязанных форм межбюджетных отношений, охватывающая все три уровня бюджетной системы "Российская Федерация — субъект Федерации — орган местного самоуправления", обеспечивающая законодательное закрепление между ними бюджетных полномочий, основанная на принципах бюджетного федерализма. Помимо целей общего порядка система межбюджетных отношений в России должна способствовать формированию такой экономической политики государства, которая соответствовала бы рыночным реформам.

 Отсюда  следует, что насущно необходимым  для России является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что эта система должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и граждан. Иначе говоря, идеология современной бюджетной реформы основывается на том, что принципы бюджетного федерализма должны пронизывать не столько распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, сколько весь бюджетный процесс, все его стадии и все уровни бюджетной системы. Новая система межбюджетных отношений должна заменить существующий сегодня набор разрозненных методов перераспределения бюджетных средств.

 Проблема  взаимоотношений бюджетов различных  уровней в условиях российской экономики имеет два аспекта: во-первых, речь должна идти о взаимоотношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, во-вторых, о финансовых отношениях между органами государственного управления (в том числе и субъектов Федерации) и структурами местного самоуправления.

 Безусловно, в настоящее время роль бюджетов субъектов Федерации в бюджетной системе возросла. Это связано, прежде всего, с федерализацией властных отношений, что соответственно предполагает повышение ответственности органов власти субъектов Федерации. При этом не менее, а может быть, и более важную роль продолжают играть местные (в том числе и муниципальные) бюджеты. Однако трудности в отношениях между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, которые все более усугубляются, продолжают оставаться вне поля зрения политиков и экономистов.

 Экономическое развитие региона — хороший способ сбалансировать бюджет, оно связано  с деятельностью властей по привлечению инвестиционного капитала из других регионов путем организации новых предприятий или создания филиалов, в результате чего создаются дополнительные рабочие места, а администрация может получать больше доходов от налогов. Однако не следует забывать, что при создании стимулов для предприятий с тем, чтобы они работали в данном регионе, может оказаться, что затраты на создание подобных стимулов превысят конечные доходы. Здесь имеют место налоговые издержки — издержки, образующиеся в результате особого налогового подхода к предприятиям или отдельным лицам. Степень налоговых издержек определяет действующая в регионе система налогового льготирования. Поэтому деятельность региональных властей должна опираться на объективную и независимую оценку реального экономического потенциала и возможности его развития.

 Не  менее важной функцией бюджетов субъектов  Федерации является формирование инфраструктурного каркаса территории как важнейшего исходного условия создания и поддержания внутрирегиональных связей. Так, в ведении областей находятся областные дороги, речной транспорт, экологический контроль на территории области, функционирование профессиональных училищ, областных больниц и специализированных клиник и т. д. Субъектами Федерации финансируются также отрасли "местного хозяйства". Однако они все чаще стремятся передать такие предприятия в ведение районов. В этой связи особое значение приобретает стимулирование определенных ценностных региональных ориентиров населения, создание условий для его деловой активности, для структурных преобразований и инвестиционной привлекательности региона, так как от этого будет зависеть его будущее бюджетно-налоговое благополучие.

 Как только построение и функционирование региональных бюджетов начинает определяться политическими пристрастиями государственных и региональных властей, задачами общей перестройки экономики, ни о каком сущностном смысле этих систем говорить уже не приходится.

 Помимо  сказанного, бюджеты субъектов Федерации  должны быть:

 1)      простыми (требование доступности для исполнения);

 2) понятными (требование логической ясности построения, обоснованности принципов формирования и расходования средств и т. д.);

 3) справедливыми  (требование взаимного учета региональных и государственных интересов, потребностей отдельных социальных групп населения).

 Для того чтобы региональные бюджеты  выполняли все указанные функции, они должны соответствовать их целевой региональной ориентации, без которой они превращаются просто в низший уровень тоталитарно-государственного бюджетно-налогового хозяйства.

 Действительно, у каждого региона имеются свои специфические социально-экономические интересы, заключающиеся в создании и развитии социальной среды обитания, нормальном функционировании территориальной инфраструктуры. В соответствии с этими интересами органы власти субъектов Федерации должны проводить свою социально-экономическую политику, рационально расходовать финансовые средства, в первую очередь собственные средства региональных бюджетов.

 Вместе  с тем существует несколько причин дополнительного увеличения расходов региональных властей. Речь идет о том, что один уровень власти гарантирует населению предоставление определенной услуги, но обязывает нижестоящий уровень платить за нее. Это вызывает особые трудности по сведению баланса территориального бюджета.