Бюджетная система: понятие и структура

3) должны быть  устранены встречные финансовые  потоки, когда доходы, создаваемые  на территории, изымаются в бюджет  вышестоящего уровня, а затем  в виде финансовой помощи, дотаций  и субвенций передаются вниз;  

4) следует максимально сократить использование такой формы межбюджетных отношений, как средства, передаваемые по взаимным расчетам.  

С этой целью  следует:  
 

более четко  разграничить бюджетные полномочия между различными уровнями власти;  

фиксировать в  федеральных и региональных законодательных актах согласованные пропорции в совместных налогах;  

создать более  эффективный механизм корректировки  диспропорций в формировании территориальных  бюджетов;  

создать механизм межбюджетных отношений, основанный на принципах прозрачности, гласности, равенстве возможностей получения помощи и льгот для всех территорий;  

внедрить в  практику формирования территориальных  бюджетов нормативно-расчетные методы, основанные на разработке исполнительными  органами власти и утверждении представительными органами власти минимальных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм./16/

Важной проблемой  развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр сложившихся  отношений между бюджетами различных  уровней. Будучи федеральным государством, с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах:  
 

Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление  за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);  

Законодательное разграничение бюджетной ответственности  и расходных полномочий между  федеральными, региональными и местными органами власти и управления;  

Соответствие  финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими  функциям (обеспечение вертикального  и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);  

Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;  

Наличие специальных  процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных  решений по вопросам налогово-бюджетной политики.

Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических  реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее, основы к их формированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем.  

Одной из центральных  проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы ( рисунок 1).  

Рисунок 1. Направленность расходов федерального бюджета  

Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает.  

В России оба  направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку  решение задачи обеспечения каждому  гарантированных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положении тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воздействие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государством, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные региональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значительно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания./18/  

Организация вертикального  бюджетного регулирования также  сопряжена со значительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефицита своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых “нуждающихся” регионов, вторая - в адрес “особо нуждающихся”. “Нуждающимся” считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, “особо нуждающимся” - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, перерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автоматически покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов.  

Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального  развития системы бюджетного федерализма  способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах. Отрадно в этой связи заметить, что в настоящее время уже разработан новый проект методики распределения ФФПР, более полно учитывающий как природно-географические, так и социально-экономические особенности регионов.  

Тем не менее, само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь  место и в унитарном государстве. Оно, таким образом, лишь по форме  выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство, его народы, его граждан./18/  

В настоящее  время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабит федеральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активизирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный федерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической политикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляемость и объективность нашей рыночной экономической системы.  
 
 

2.2. Проблемы  реформирования бюджетной системы  

Ни для кого не является секретом, что в настоящее  время бюджетная система всей страны в целом и каждого, отдельно взятого региона, находится в процессе реформирования. Особенно этот процесс активизировался после финансового кризиса 1998 года.  

Реформирование  бюджетного процесса и бюджетной  системы в целом, “повышение благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики на основе стабильного функционирования и развития бюджетной системы” – эти цели были определены в качестве приоритетных для всей Российской Федерации в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию “О бюджетной политике в 2004 году”.  

Процесс реформирования бюджетной системы начал функционировать  с 2005 г. /4/  

На одном из заседаний кабинета министров в 2005 году были рассмотрены меры по оптимизации  бюджетного процесса и реструктуризации бюджетной системы.  

Бюджет должен формироваться исходя из целей планирования и результатов государственной  политики. Текущий бюджетный процесс  ограничивает возможности для более  эффективного управления государственными финансами.  

Процесс реформирования бюджетной системы позволит осуществить переход от управления бюджетными ресурсами к управлению бюджетными результатами. Это значит, что бюджетные ассигнования будут четко привязаны к функциям государства, а бюджетное финансирование будет в большей мере ориентировано на поставленные задачи по экономическому развитию.  

В процессе реформирования предлагается ужесточить ответственность  главных получателей и распорядителей бюджетных средств, и при этом расширить их возможности. Минфин предлагает также ввести новую оценку эффективности бюджетных расходов и пересмотреть принцип формирования федеральных целевых программ./3/  

Здесь речь идет о переводе некоторых расходов финансирования, осуществляемых сейчас в рамках федеральных  целевых программ, на ведомственный  уровень – то есть будут финансироваться ведомственные целевые программы. Эти программы будут наполнены целевыми показателями, то есть фактически речь идет о новом целевом бюджетном планировании.  

Также надо подчеркнуть, что правительство РФ намерено принять  специальный закон о введении практики среднесрочного или даже многолетнего бюджетного планирования.  

При подготовке проекта бюджета на очередной  финансовый год учитываются результаты работы всех ведомств, руководители этих ведомств, которые предварительно подготовят доклады, с учетом которых и будет формироваться проект бюджета.  

В стране, за последние  несколько лет, был принят ряд  мер по совершенствованию управления государственными финансами. Однако, до настоящего времени бюджетная система  страны еще не выполняет в должной мере роль эффективного инструмента реализации политики Правительства Российской Федерации, направленной на создание условий для роста экономики и повышение уровня жизни населения.  

В связи с  этим разработана Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах.