Бюджетная система: понятие и структура

В настоящее  время принято выделять следующих  основных участников бюджетного процесса:  

• Президент  Российской Федерации;  

• Органы законодательной (представительной) власти;  

• Органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие уполномоченные органы);  

• Органы денежно-кредитного регулирования;  

• Органы государственного и муниципального финансового контроля;  

• Государственные  внебюджетные фонды;  

• Главные распорядители  и распорядители бюджетных средств;  

• иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации  возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия./12/  

Кроме этого, в  число участников бюджетного процесса включают бюджетные учреждения, государственные  и муниципальные унитарные предприятия, а также других получателей бюджетных  средств и кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами.  

Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления имеют следующие функции в  области бюджетного управления:  

• составление  проекта бюджета;  

• внесение бюджета  с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления;  

• исполнение бюджета, в том числе сбор доходов бюджета;  

• управление государственным, муниципальным долгом;  

• ведомственный контроль за исполнением бюджета;  

• представление  отчета об исполнении бюджета на утверждение  законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления;  

• осуществление  других полномочий, определенных Бюджетным  кодексом и иными правовыми актами бюджетного законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, актами представительных органов местного самоуправления.  

Главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета./17/  

Получателем бюджетных  средств является бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.  

Бюджетные учреждения создаются органами государственной  власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления с целью осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера и финансируются из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Для обеспечения финансирования своей деятельности бюджетное учреждение должно представить бюджетную заявку на очередной финансовый год, которая составляется на основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг и установленных нормативов финансовых затрат на их предоставление, а также с учетом исполнения сметы доходов и расходов отчетного периода. Бюджетная заявка подлежит утверждению главным распорядителем либо распорядителем бюджетных средств.  

Среди участников бюджетного процесса особое место занимает Минфин России. В соответствии с  Положением о Министерстве финансов Российской Федерации, Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в стране и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. В числе задач, поставленных перед Минфином, особенно следует выделить совершенствование отечественной бюджетной системы, разработку и реализацию единой бюджетной политики, разработку проекта и обеспечение исполнения в установленном порядке федерального бюджета, а также составление отчета об его исполнении и т.д./14/  

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, Минфин России обладает достаточно широкими бюджетными полномочиями. В частности, в функции Минфина России входят: составление проекта федерального бюджета и представление ею в  Правительство Российской Федерации, участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществление методического руководства в области составления проекта федерального бюджета и исполнения федерального бюджета, составление сводной бюджетной росписи федерального бюджета, разработка прогноза консолидированного бюджета Российской Федерации и т.д.  

Важное место  в обеспечении функционирования бюджетном системы занимают органы налогового контроля — Министерство по налогам и сборам Российской Федерации и Государственный таможенный комитет Российской Федерации. Их деятельность направлена на обеспечение контроля за сбором налогов и их своевременным поступлением в доходы бюджета соответствующего уровня.  

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.  

Межбюджетные  отношения — это отношения  между органами государственной  власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов  Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.  

Межбюджетные  отношения основываются на следующих  принципах:  
 

распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной  системы Российской Федерации;  

разграничения (закрепления на постоянной основе и распределения по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;  

равенства бюджетных  прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных  образований;  

выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;  

равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства  местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные  виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты  субъектов РФ и из бюджетов субъектов  РФ — в местные бюджеты.  

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов./10/  

Для обеспечения  расходов территориальных бюджетов (республик в составе Российской Федерации, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь соответствующие доходы.  

Доходы бюджетов состоят из собственных и регулирующих.  

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации.  

Это налоговые  доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных  внебюджетных фондов законодательством  Российской Федерации, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.  

Собственные доходы составляют меньшую часть доходов  территориальных бюджетов. Для финансового  обеспечения выполнения возложенных  на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы.  

Регулирующие  доходы бюджетов — это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.  

В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы  отчислений определяются законом о  бюджете того уровня бюджетной системы  Российской Федерации, который передает регулирующие доходы.  

К регулирующим доходам территориальных бюджетов относятся также трансферты — средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным Правительством Российской Федерации методике и формуле.  

Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования  территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.  

Дотация — это  средства, предоставляемые бюджету  другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.  

Субвенция —  это средства, предоставляемые бюджету  другого уровня бюджетной системы  или юридическому лицу на безвозмездной  и безвозвратной основах для  осуществления целевых расходов.  

В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае нецелевого использования субвенций  и субсидий и нарушения сроков их использования сумма их может  быть востребована органами власти, выдавшим эти средства.  

Субсидия —  это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов./4/  

Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми  ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финансовый контроль.  

Тем не менее, отмечая  все негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью  исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.  

Поэтому не везде  и не всегда следует стремиться к  замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.  

Помимо отчислений от государственных доходов и  налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником формирования доходной базы территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчетов часть средств передается из вышестоящего бюджета в нижестоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах.  

В значительной степени этот вид доходов в  последние десятилетия заменял  прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных  бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субвенции и субсидии заранее планируются в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще большую зависимость от вышестоящих бюджетов.