Бюджетная политика России: тенденции развития

     Приведенная типизация и классификация бюджетной политики имеют не только теоретическое, но и в большей степени практическое значение. Для того, чтобы проанализировать и дать объективную оценку проводимой в стране бюджетной политики, можно использовать предложенные ранее критерии, а результаты оценки положить в основу разработки приоритетов, конкретных путей и механизмов  построения и реализации  бюджетной политики.

     Согласно  бюджетному Кодексу РФ бюджетное  послание Президента Российской Федерации Федеральному  Собранию Российской Федерации является неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год. Основные направления бюджетной и налоговой политики государства на новый финансовый год имеют рекомендательный характер и направляются в органы центральной исполнительной  и законодательной власти и в регионы страны за 10 месяцев до начала нового финансового года. Главная задача бюджетных посланий руководителей регионов – соблюдение и развитие основных направлений бюджетного послания Президента РФ применительно к региону.

     1.2 Бюджет как центральное звено бюджетной политики государства

     В огромном многообразии финансовых связей можно выделить обособленные сферы, отличающиеся отдельными общими чертами. Особую область стоимостного распределения валового общественного продукта образуют финансовые отношения, складывающиеся у государства с хозяйствующими субъектами и населением. Данная совокупность финансовых отношений составляет экономическое содержание понятия «государственный бюджет».

     Государственный бюджет как совокупность экономических отношений имеет объективный характер. Его существование в качестве самостоятельной сферы распределения объективно предопределено самим общественным производством, развитие которого нуждается в соответствующих централизованных ресурсах. Централизация денежных средств необходима для организации бесперебойного кругооборота в масштабах всего национального хозяйства, для обеспечения функционирования экономики в целом. Государство нуждается в централизованных средствах для финансирования приоритетных отраслей, для проведения социально-культурных мероприятий в масштабах всего общества, решения задач оборонного характера. Таким образом, существование государственного бюджета – объективная необходимость, обусловленная потребностями расширенного воспроизводства и функциями государства.

     Государственный бюджет выражает производственные отношения  и имеет соответствующее материально-вещественное воплощение: бюджетные отношения материализуются в централизованном фонде денежных средств государства – в бюджетном фонде. В результате реальные экономические процессы, происходящие в обществе, получают свое выражение в потоках мобилизуемых и используемых государством денежных средств. Бюджетный фонд⁵ – это объективно обусловленная экономическая форма движения той части общественного продукта и национального дохода, которая прошла известные стадии стоимостного распределения и поступила государству для удовлетворения потребностей по расширенному воспроизводству, социально-культурному обслуживанию населения, обороне и управлению. Формирование и использование бюджетного фонда выражают процесс движения стоимости в связи с ее распределением и перераспределением.

     Бюджет  воздействует на экономику через  бюджетный механизм. В этом проявляется  роль бюджета как инструмента влияния на экономику в целом. Регулирование экономики осуществляется путем установления количественных размеров централизованного фонда денежных средств, регламентации форм и методов его образования и использования, перераспределения финансовых ресурсов в процессе становления и исполнения бюджета.

     Стабильный  характер бюджетных связей, плановая форма движения централизованного фонда денежных средств государства приводят к тому, что бюджетные связи отражаются в соответствующем финансовом документе – основном финансовом плане страны. В нем предусмотрены те распределительные процессы, которые составляют экономическое содержание бюджета; специфические статьи расходов и доходов показывают источники формирования и направления использования централизованного фонда денежных средств.

     Многообразие  понятия «государственный бюджет»  сводится к его трактовке в следующих составляющих:

• Как относительно самостоятельная экономическая категория;
• Как централизованный фонд денежных средств государства;
• Как инструмент воздействия на экономику;
• Как основной финансовый план государства;
• Как обязательный юридический закон.

     Бюджет  играет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном  процессе. Используя средства бюджетного фонда на финансирование наиболее прогрессивных отраслей народного хозяйства, бюджет играет большую роль в развитии национальной экономики. Через бюджет доходы более рентабельных отраслей перераспределяются в отрасли с низкой рентабельностью.

     Бюджетные доходы, сокращая долю денежных средств, остающихся в распоряжении хозяйствующих субъектов, сдерживают экономическую активность определенных отраслей. Субвенции, трансферты, играют большую роль в перераспределении валового национального продукта между территориями, способствуют выравниванию уровней их экономического и социального развития.

     В Бюджетном кодексе реализуется концепция казначейской системы исполнения бюджета. Эта система построена на двух основополагающих принципах:

• Концентрация всех средств федерального бюджета на едином счете государства, который находится в Центральном банке;
• Жесточайшая и полная система предварительного и текущего контроля.

     Это позволяет реально осуществлять органам казначейства предшествующий и текущий контроль за исполнением бюджета. Бюджетный кодекс делает шаг вперед, декларируя казначейское исполнение бюджета, но при этом сохраняется несколько уполномоченных банков. Это означает, что снова открываются возможности утечки бюджетных средств в сферу финансового рынка, такая возможность во многом дезавуирует преимущества казначейской системы исполнения федерального бюджета.

     Бюджетный кодекс предусматривает систему  административной и имущественной ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

      2. Основные направления  и ориентиры бюджетной политики РФ

     2.1 Формирование системы среднесрочного бюджетного планирования

     В условиях ограниченности финансовых ресурсов вопросы использования бюджетных  средств относятся к наиболее важным для бюджетной политики, а  проблемы эффективности расходов бюджета являются актуальными как в России, так и в зарубежных странах.

     Эффективное использование бюджетных средств  невозможно без качественного бюджетного планирования, осуществление которого на среднесрочный период обеспечивает взаимосвязь между стратегическими приоритетами государственного развития и тактическими мероприятиями, реализуемыми органами власти в текущем финансовом году.

     Внедрение в бюджетный процесс среднесрочного финансового планирования является одной из неотъемлемых составляющих бюджетной реформы в России.

     Реализация  данного направления реформирования бюджетной сферы требует не только законодательного регулирования данного вопроса, но и реальных действий по развитию среднесрочного бюджетного планирования, без которых нормы законодательства останутся декларативными и не обеспечат реализации задач бюджетной политики в бюджетном процессе.

     Развитие  среднесрочного бюджетного планирования обеспечивается⁶:

1. наличием системы приоритетных целей государственного развития, в соответствии с которыми строится деятельность органов власти и распределяются бюджетные средства;
2. надежной системой среднесрочного прогнозирования;
3. четким разграничением полномочий между ветвями, уровнями и отдельными органами государственной власти по выработке государственной политике и разработке бюджетных проектировок;
4. системным применением инструментов бюджетного планирования;
5. стабильным и комплексным нормативным правовым регулированием бюджетного планирования.

     Переход к среднесрочному бюджетному планированию в первую очередь требует определения целевой задачи его организации.

     Основные  функции, выполняемые  среднесрочными бюджетными планами:

1. прогноз последствий принятия в рамках государственной политики решений;
2. инструмент проведения среднесрочной фискальной стратегии;
3. средство усиления прозрачности и эффективности распределения бюджетных ресурсов;
4. инструмент обеспечения стабильности и преемственности бюджетной политики.

     Бюджетные проектировки, установленные на среднесрочный  период должны быть относительно постоянными, поскольку они служат ориентиром для органов власти при разработке ими программ и выработке мер, направленных на решение задач и целей государственной политики. Обеспечение последовательности бюджетной политики и устойчивости бюджетов бюджетной системы являются скорее не результатом утверждения бюджетных проектировок на среднесрочный период законом, а стабильности макроэкономической ситуации и достоверных и реалистичных экономических прогнозов.

     Принятие  многолетних бюджетов само по себе не гарантирует преемственности и стабильности проводимой бюджетной политики, если сложившиеся экономические условия не позволяют с достаточной степенью  надежности прогнозировать параметры развития.

     В связи с этим в России сегодня  необходимо повысить достоверность  и надежность макроэкономических прогнозов. В настоящее время прогнозирование не позволяет с должной степенью достоверности осуществлять даже годовое бюджетное планирование: фактические показатели исполнения федерального бюджета существенно отклоняются от запланированных параметров (табл. 1).

     Таблица 1. основные параметры федерального бюджета в 2004-2006 гг., млрд руб⁷.