Методические основы концепции устойчивого развития

- принятия эффективных законодательных  актов в области охраны окружающей  среды (принцип 11) и национальных  законов, касающихся ответственности  за ущерб, причиненный экологически  вредной деятельностью (принцип 13).

Эти и другие принципы заложили основу для обеспечения мировым сообществом и отдельными государствами устойчивого развития правовыми и другими средствами. Основу такого развития составляет достижение баланса между экономическими, экологическими и социальными интересами общества. Как справедливо отмечается в эколого-правовой литературе, наряду с социально-экономическими составляющими концепции устойчивого развития значительное место в ней принадлежит экологическому компоненту. По существу, речь идет об интеграции экономического и социального развития, сохранения и восстановления благоприятного состояния окружающей среды. Устойчивое развитие – это экологически обоснованное экономическое и социальное развитие. Для развития экологического законодательства в условиях глобализации имеют значение еще два аспекта концепции устойчивого развития. Во-первых, ориентированная на длительную перспективу модель устойчивого развития основана на идее равенства экологических интересах настоящего и будущих поколений. Во-вторых, закрепленная в нормах права модель устойчивого развития является формой регулирования социальной ответственности современного общества и государства за создание условий для будущих поколений удовлетворять разнообразные потребности – физиологические, экономические, духовные и иные – в процессе взаимодействия с природой.

Формирование и реализация концепции устойчивого развития, имеющей фундаментальное значение, не может происходить без определенных, в том числе существенных, трудностей. Однако, несмотря на это мировое сообщество, осознавая ее позитивное и перспективное назначение, принимает меры к последовательному развитию и совершенствованию данной концепции и обеспечивающих механизмов, включая правовые. Так, проблемы устойчивого развития обсуждались на Экономическом форуме в Давосе в 1999 г., а также стали предметом рассмотрения Всемирного саммита по устойчивому развитию (Йоханнесбург, ЮАР, 2002 г.). Большой вклад в охрану окружающей среды и обеспечение устойчивого развития внесла пятая Конференция министров на тему «Окружающая среда для Европы» (Киев, 2003 г.). На этих и других форумах было определено, что достижение целей устойчивого развития неразрывно связано с процессом глобализации и требует согласованных действий мирового сообщества. Выработанные международными усилиями положения устойчивого развития направлены на решение проблем, возникающих в условиях глобализации, обеспечение развития общества в единстве с окружающей средой. Вопрос стоит о выявлении имеющихся противоречий, определении путей их возможного разрешения и глобального управления этими процессами, включая разработку и законодательное закрепление механизмов реализации концепции устойчивого развития.

Эти задачи должны служить ориентирами и для российского государства. Перед Россией, активно участвующей в международном сотрудничестве, возникает необходимость принятия на государственном уровне эффективных мер, в первую очередь правовых, направленных на обеспечение выработанных международным сообществом принципов и положений устойчивого развития.

В этой связи ключевое значение имеет состояние российского законодательства, направленного на обеспечение устойчивого развития России и ее регионов. Анализ такой нормативно-правовой базы свидетельствует о неоднозначности и непоследовательности правового регулирования в этой сфере, наряду с очевидными положительными моментами.

2.2 Концепция устойчивого развития в российском законодательстве

Концепция устойчивого развития в российском экологическом законодательстве. Первые попытки законодательного закрепления некоторых положений устойчивого развития в России были предприняты еще до Конференции ООН в Рио в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в 1991 году. В преамбуле этого Закона указывалось, что природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально - экономического развития и благосостояния человека. В нем впервые было закреплено право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду, а также механизмы его реализации. В ст. 1 Закона предусматривалось, что сформулированные задачи природоохранительного законодательства РФ реализуются в интересах настоящего и будущих поколений людей. Эти нормы в полной мере отвечали концепции устойчивого развития.

 В Законе было впервые введено понятие и элементы экономического механизма охраны окружающей природной среды, в числе которых, в частности, устанавливалась платность использования природных ресурсов, а также плата за загрязнение и другие виды воздействия на окружающую природную среду. Тем самым в нем получил закрепление один из важнейших общепризнанных мировым сообществом принцип «загрязнитель платит». Общие положения Закона отвечали не только условиям, изменившимся внутри страны, но и в мировом пространстве, находившемся под воздействием глобализационных процессов. На их реализацию были направлены предусмотренные в Законе новые средства решения экологических проблем и регулирования экологических отношений, являющиеся действенными и на сегодняшний день. В их числе: государственная экологическая экспертиза, проведение которой получило подробную регламентацию в ФЗ «Об экологической экспертизе» (1995 г.), экологические требования к хозяйственной и иной деятельности, экологическое нормирование, экологическое образование и воспитание, новые подходы к установлению юридической ответственности за экологические правонарушения, включая возмещение вреда. Однако, нельзя не отметить все-таки косвенное отношение этих и других норм к глобализации и устойчивому развитию как одному из ее проявлений на момент принятия Закона.

После Конференции в Рио в России уделялось более серьезное внимание к проблемам устойчивого развития. Необходимость разработки и реализации концепции устойчивого развития были предусмотрены в специальных Указах Президента РФ – от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и от 1 апреля 1996 г. «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию». Концепция прямо указывала на преемственность по отношению к принципам и подходам, сформулированным Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. В Концепции отмечалось, что в России, с одной стороны, сохранился крупнейший на планете массив естественных экосистем, а с другой, что территории, где проживает более половины населения страны, характеризуются как экологически неблагополучные. В качестве основных направлений деятельности определялась необходимость создания правовой базы с упором на экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды, разработки системы стимулирования экологизации хозяйственной и иной деятельности, оценки емкости локальных и региональных экосистем и пропаганды идей устойчивого развития. Впервые в нормативном правовом акте, отражающем элементы государственной политики по обеспечению устойчивого развития, появилось понятие качества жизни, как важнейшего элемента в ряду прочих факторов, характеризующих благополучие жизни, здоровья, состояния окружающей среды, дохода, уровня занятости и образования, степени реализации прав человека.

Однако, при всей прогрессивности Основных положений и Концепции перехода к устойчивому развитию, реализация заложенных в них идей во многом остается абстракцией. Например, в Указе 1996 г. Правительству РФ предписывалось руководствоваться Концепцией при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, при подготовке нормативных правовых актов, при принятии хозяйственных и иных решений. Но данные предписания не реализуется, либо реализуются недостаточно. Программы социально-экономического развития продолжают ориентироваться исключительно на экономические показатели. Правительством РФ было принято Постановление от 08.05.96 № 559 «О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации». Такой документ был подготовлен, но лишь одобрен Правительством РФ в декабре 1997 года. В экологической литературе отмечается, что «согласованный вариант стратегии не был согласован из-за противодействия ведомств экономического и финансового блока», а также указывается на «игнорирование как идей устойчивого развития, так и утвержденных Президентом РФ указов и документов … с момента их принятия до настоящего времени», хотя они готовились с участием всех заинтересованных ведомств, ученых и специалистов. Наиболее полно вопросы устойчивого развития оказались закрепленными в Национальном плане действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы. Однако, необходимой юридической силы этот план не получил, поскольку приказом Госкомэкологии России от 31.12.98 № 786 были утверждены лишь включенные в него мероприятия.

Рекомендации международных форумов по вопросам охраны окружающей среды и обеспечению устойчивого развития были учтены в Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31.08.02 № 1225-р. В этом документе признается, что современный экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Стратегической целью государственной экологической политики признано сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.

Одним из ключевых положений Экологической доктрины является принцип устойчивого развития, на основе которого должна осуществляться государственная экологическая политика, означающий равное внимание к экономической, социальной и экологической составляющим развития и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы. В Доктрине определены базовые основы, сформулированы задачи, принципы, основные направления государственной политики в области экологии с позиций устойчивого развития, а также названы пути и средства ее реализации.

Принципиальный характер имеет выделение в Экологической доктрине региональной экологической политики как необходимого условия обеспечения устойчивого развития страны в целом. Такой подход во многом обусловлен принятыми на региональном и муниципальном уровнях попытками учесть положения устойчивого развития в процессе нормативного правового регулирования в рамках полномочий, представленных субъектам РФ и муниципальным образованиям. В качестве примеров можно привести Концепцию устойчивого экологического развития города Краснодара, утвержденную постановлением Главы администрации города Краснодара от 23 октября 1995 г. № 1392; региональную научно-техническую Программу «Научное обеспечение экологической безопасности населения и устойчивого развития Республики Мордовия», утвержденную постановлением Правительства Республики Мордовия от 27 марта 1996 г. № 147; Программу природоохранных мероприятий оздоровления экологической обстановки области на 1997-2000 годы, утвержденную постановлением Законодательного собрания Челябинской области от 20 марта 1997 г. № 67; Программу экологического оздоровления Ивановской области на период до 2005 года, утвержденную Законом Ивановской области от 23 мая 2000 г. № 23-ОЗ. Эти документы принимались субъектами РФ и муниципальными образованиями во многом как реакция на международные нормы и Концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, предусматривающую региональный аспект такого развития.

В Экологической доктрине определена основная задача в области международного сотрудничества – реализация интересов Российской Федерации путем участия в решении глобальных и региональных экологических проблем в регулировании глобализации в интересах устойчивого развития мирового сообщества.

Вместе с тем, несмотря на прогрессивные идеи, заложенные в Экологической доктрине с позиций глобализации и устойчивого развития, нельзя не отметить низкую реализуемость ее положений как в аспектах их дальнейшего учета в процессе совершенствования экологического законодательства, с точки зрения развития и законодательного закрепления положений современной государственной экологической политики, так и в правоприменительной деятельности. Причина этого видится в первую очередь в недостаточном правовом уровне нормативного акта, придавшего правовой статус Экологической доктрине.

Принципиально важным моментом является преемственное закрепление основ устойчивого развития в новом головном акте современного этапа развития экологического законодательства – ФЗ «Об охране окружающей среды» (2002 г.). В преамбуле этого Закона предусмотрено право каждого на благоприятную окружающую среду, которое реализуется через механизмы, названные в главе Ш «Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды». Природные богатства определены в качестве основы устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации. Установлено, что Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

В числе принципов охраны окружающей среды предусмотрены, в частности,: соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду; обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Эти и другие принципы являются отражением содержательной части концепции устойчивого развития.

Вместе с тем нельзя не отметить, что остальные нормы Закона, содержащие механизмы реализации его основных положений и принципов, не в полной мере отвечают требованиям устойчивого развития либо не учитывают их вовсе. Исключением является ст.70 Закона, которая предусматривает проведение научных исследований в области охраны окружающей среды в целях социального, экономического и экологически сбалансированного развития РФ, создания научной основы охраны окружающей среды, разработки научно обоснованных мероприятий по улучшению и восстановлению окружающей среды, обеспечению устойчивого функционирования естественных экологических систем, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Таким образом, новый Закон содержит только некоторые основы концепции устойчивого развития и не случайно, подвергается справедливой критике с позиции заложенных в нем положений в данном аспекте. Вместе с тем, данный Закон как головной акт отрасли российского экологического законодательства должен быть правовой и информационной основой обеспечения устойчивого развития, что вызывает необходимость его совершенствования.