Теоретические основы местного самоуправления и ее государственное регулирование

Указанным Федеральным законом устранены отдельные правовые пробелы, выявившиеся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также скорректирован ряд его положений.

Внесены дополнения в нормы, регулирующие порядок перехода формирования представительного органа муниципального района от избрания на муниципальных выборах к делегированному способу. Это позволило установить более четкую, логически завершенную процедуру перехода. Установлено, что согласие населения на объединение поселений выражается представительными органами.

Еще одним важнейшим направлением развития законодательства о местном самоуправлении является работа по укреплению финансовых основ местного самоуправления.

Проект федерального закона № 254940-5 «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг и исполнения государственных (муниципальных) функций» был принят в первом чтении 20 ноября 2009 года.)

Основными целями законопроекта являются повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг, предусматривающих взаимодействие с гражданами или организациями, а также повышение эффективности и результативности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Проект федерального закона № 288283-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» (Внесен Президентом Российской Федерации 23 ноября 2009 года.)

Законопроект подготовлен в целях реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 ноября 2009 года, касающихся введения института социально ориентированных некоммерческих организаций, и направлен на поддержку некоммерческих организаций, осуществляющих общественно полезную деятельность.

Глава 2. Анализ состояния и перспектив развития местного самоуправления

2.1 Становление и проблемы местного самоуправления в Республике Татарстан на современном этапе

Принципы функционирования местного самоуправления в РТ определяются Конституцией РФ (1993 г.), федеральными законами “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (1995 г.), “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”, “Об основах муниципальной службы в РФ” и “Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, а также Конституцией РТ (1992 г.) и республиканскими законами “О местном самоуправлении” (1994 г.), “О выборах депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления в РТ” (2000 г.), “О государственной собственности и собственности местного самоуправления” (1999 г.). В связи с начавшимся процессом согласования и приведения в соответствие региональных законов с федеральным законодательством приостановлена работа над рядом других важных республиканских законов, касающихся местного самоуправления – например, “О местном референдуме”, “О финансовых основах местного самоуправления”.

Чтобы в полной мере понять специфику татарстанской модели местного самоуправления, необходимо принять во внимание следующее: после проведения республиканского референдума о конституционно-правовом статусе Татарстана (21 марта 1992 г.), принятия Конституции РТ (1992 г.) и в особенности после подписания Договора РФ и РТ о разграничении предметов ведения и полномочий (1994 г.) республиканская власть получила право проводить более самостоятельную политику в вопросах республиканской жизни, в том числе и при осуществлении политических реформ. Если же говорить непосредственно о предмете данной статьи – о развитии местного самоуправления в Татарстане, то в отличие от общероссийского, татарстанский подход к реформе системы власти и управления в интересующем нас аспекте состоял в том, что в республике на начальном этапе демократических реформ сохранили основные звенья вертикали органов государственной власти – точнее, не стали трансформировать все уровни местных органов государственной власти и управления в соответствующие органы местного самоуправления. Наиболее наглядно это выразилось в сохранении (до сего дня) среднего уровня прежних органов государственной власти и управления – местных Советов народных депутатов и их исполнительных органов (администрации) в административных районах, городах республиканского подчинения и в районных единицах этих городов. А местное самоуправление начали развивать снизу, с уровня сел, поселков и городов районного подчинения.

Положения Конституции РФ (ч. 2 ст. 3; ст. 12), являющиеся правовой основой местного самоуправления Российской Федерации, могут быть представлены в виде четырех постулатов: 1) народ осуществляет свою власть и через органы местного самоуправления; 2) в РФ признается и гарантируется местное самоуправление; 3) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; 4) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 72 ч. 1 п. “н” Конституции РФ гласит: “В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся: … установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления”; а Глава 8 “Местное самоуправление” Конституции РФ устанавливает эти основные принципы организации и правового регулирования местного самоуправления. В рамках данной статьи особенно важно обратить внимание на самый общий характер положений главы “Местное самоуправление” и обусловленную этим потенциальную возможность вариативности решения конкретных проблем на их основе: в частности, в ст. 131 Конституции РФ сказано, что “местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций”, но без каких-либо четко установленных пространственных пределов и без учета исторически сложившейся иерархичности административно-территориального устройства в субъектах федерации.

В разделе “Основы государственного и общественного строя РТ” Конституции РТ (1992) говорится, что “народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через систему органов государственной власти и местного самоуправления …” (ст. 2). А раздел “Y. Местное самоуправление” Конституции РТ провозглашает, что “местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, на других территориях и обеспечивает в соответствии с законом самостоятельное решение населением вопросов местного значения с учетом местных особенностей и традиций” (ст. 131); в этой же статье сказано, что “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и управления”.

Закон РТ о местном самоуправлении отличается от аналогичного федерального. Статья 12 “Территории местного самоуправления” федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” устанавливает: “Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на иных территориях. … Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления” (выделено мной – Р. А.). Таким образом, данная статья федерального закона, так же, как Конституция РФ, не устанавливает территориальных пределов при образовании муниципальных образований, но содержит формулу о недопустимости ограничения на образование муниципального образования независимо от его численности. Тем самым этот закон дает, на мой взгляд, достаточно четкий критерий для решения вопроса о том, имеет ли право тот или иной населенный пункт, административная единица учредить органы местного самоуправления или нет. Вопрос же о том, есть ли у субъектов федерации (например, у Татарстана) право не следовать требованию данной статьи федерального закона, переносится в другую плоскость: в чьей юрисдикции находится установление принципов организации местного самоуправления на территории субъектов федерации?

На сегодня однозначного ответа на данный вопрос федеральный законодатель не дает: Конституция РФ относит его к совместному ведению центра и субъектов (ст. 72), а соответствующий федеральный закон о местном самоуправлении, как мы увидим ниже, решает этот вопрос однозначно в пользу федеральных органов государственной власти. Но вначале посмотрим, как решил вопрос о местном самоуправлении республиканский законодатель. В отличие от соответствующего федерального закона, статья 5 “Территория местного самоуправления” закона “О местном самоуправлении” Республики Татарстан гласит: “Местное самоуправление осуществляется населением в границах городских и сельских поселений районного подчинения. В городах республиканского подчинения местное самоуправление осуществляется в границах жилых комплексов” (выделено мной – Р. А.). Таким образом, республиканский закон заметно сокращает зону осуществления местного самоуправления: последнее не распространяется на города республиканского подчинения (таковых 11) и административные районы (их 43); на этих территориях власть осуществляется местными органами государственной власти и управления. Соответственно, выборы представительных органов государственной власти в этих территориально-административных единицах регулируются законом Республики Татарстан “О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РТ” (1994 г.), а руководители исполнительных органов – главы администраций – назначаются Президентом РТ (ст. 130 Конституции РТ). Но самое интересное состоит в том, что образование представительных и исполнительных органов государственной власти в районах и городах постановлением Конституционного Суда РФ N 1-П от 01.01.2001 г. “По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 01.01.01 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” признано не противоречащим Конституции РФ. Таким образом, данное решение Конституционного Суда РФ легитимизировало исключение из сферы местного самоуправления самых крупных территориальных образований в субъектах федерации. Статья 2 “Система органов государственной власти субъекта РФ” федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” (от 6 октября 1999 г.) также не запрещает существование местных (например, на уровне городов и административных районов) органов государственной власти на территории субъектов федерации. В частности, устанавливается, что “систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ”.

2.2 Анализ проведения работ  и реализации реформ федерального  закона № 131

Реализация государственной политики в области развития местного самоуправления в РТ требует комплексного подхода к решению поставленных задач, поэтапного их выполнения, а также определения приоритетных направлений на соответствующем этапе реализации государственной политики.

Успешная реализация государственной политики в области развития местного самоуправления должна привести к созданию системы взаимодействия населения, местного самоуправления и государственной власти.

С 1 января 2009 года на всей территории Российской Федерации вступил в силу в полном объеме Федеральный закон № 131-ФЗ .

Республика Татарстан выступила одним из инициаторов установления переходного периода при реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» до конца 2008 года, мотивируя эту поправку в Федеральный закон необходимостью более тщательной подготовки проведения муниципальной реформы. В течение переходного периода была проведена масштабная работа по подготовке и реализации реформы местного самоуправления. Все задачи, поставленные перед субъектами Российской Федерации Федеральным законом № 131-ФЗ, в Московской области выполнены.

I. Были проведены необходимые  мероприятия по реализации муниципальной  реформы.

1) Создана двухуровневая  модель местного самоуправления. К имевшимся 79 муниципалитетам в Московской области добавились 299 вновь образованных поселений.

2) Сформированы органы  местного самоуправления вновь  образованных муниципальных образований.

3) Разграничены полномочия  между органами местного самоуправления  муниципальных районов и поселений. Ключевым положением Федерального  закона № 131-ФЗ является четкое  разграничение полномочий между  поселениями и муниципальными  районами.

4) Разграничено муниципальное  имущество между муниципальными  районами и вновь образованными  поселениями.

5) Московской областной  Думой приняты правовые решения  в сфере регулирования межбюджетных отношений. В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации от 23 июня 2008 года политика в сфере межбюджетных отношений должна быть основана на стабильности законодательно закрепленного разграничения расходных полномочий, доходных источников, механизмов формирования и предоставления межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные отношения в 2008 году осуществлялись с применением единого подхода ко всем муниципальным образованиям Республики Татарстан, состоящего в следующем:

а) расчетные показатели общей стоимости предоставления муниципальных услуг, оказываемых за счет средств бюджетов муниципальных образований, взятые за основу расчетов объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований Московской области, определены по единой методике;

б) прогноз налогового потенциала бюджетов муниципальных образований РТ определен по всем видам местных налогов и отчислений от федеральных налогов, закрепленных за местными бюджетами Бюджетным кодексом Российской Федерации.

6) Осуществляются работы  по приведению границ муниципальных  образований в соответствие с  требованиями градостроительного  и земельного законодательства.

7) В целях организации  взаимодействия органов местного  самоуправления, выражения и защиты  общих интересов муниципальных  образований, активизации межмуниципального  сотрудничества создан и успешно  функционирует Совет муниципальных  образований.

 8) Проведено обучение глав муниципальных образований, депутатов Советов депутатов и муниципальных служащих. Учитывая, что для успешной реализации органами местного самоуправления своих полномочий необходимо наличие в их составе квалифицированных, подготовленных сотрудников — работников муниципальных органов, Республика Татарстан проводит большую работу по формированию кадрового состава муниципальных служб.

9) Оказана правовая, организационная  и методическая поддержка органам  местного самоуправления РТ. Все муниципальные образования привели уставы и иные правовые акты в соответствие с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ. С целью создания правовых условий для принятия во вновь образованных поселениях в установленный срок уставов и иных необходимых для начала работы муниципальных правовых актов разработано более 100 необходимых типовых муниципальных правовых актов и методических рекомендаций.

10) Проведена работа по  созданию регистра муниципальных правовых актов. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ в каждом субъекте Российской Федерации с 1 января 2009 года должен вестись регистр муниципальных правовых актов, в который включаются все нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

II. Налажено четкое взаимодействие  Московской областной Думы с  органами местного самоуправления  муниципальных образований РТ. В целях совершенствования и углубления нормотворческого процесса в Московской областной Думе в органы местного самоуправления муниципальных образований регулярно направляются проекты областных законов, рассматриваемых Думой, для получения замечаний и предложений. Муниципальные образования принимают самое активное участие в формировании и совершенствовании областного законодательства путем использования права законодательной инициативы в Московской областной Думе.