Основы построения межбюджетных отношений

Лекция 9. Тема: Основы построения межбюджетных

отношений 
 

1. Социально-экономическая  сущность межбюджетных отношений;
2. Особенности и этапы развития межбюджетных отношений в России;
3. Межбюджетные трансферты.

 
 
 

      Межбюджетные  отношения складываются в рамках бюджетной системы  и играют существенную роль в ее развитии.

Структура бюджетной системы  обусловлена формой государственного устройства, под которой понимается внутреннее строение государства, деление  его на составные  части и система  взаимоотношений  между ними на основе распределения властных полномочий и суверенитета между центром и территориальными образованиями.

      В этой связи, межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти на различных уровнях, а также органами местного самоуправления по поводу формирования и использования бюджетных средств и обеспечения бюджетного процесса.

      Межбюджетные  отношения проявляются  как функционирование многоуровневой бюджетной  системы, в которой  каждый уровень власти располагает собственным  бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. В силу этого основные проблемы совершенствования межбюджетных отношений сконцентрированы в сфере упорядочения и разграничения бюджетных полномочий органов власти(правовой аспект) и соответственно в сфере распределения бюджетных и налоговых полномочий. Следовательно, основу проявления межбюджетных отношений составляет – бюджетный федерализм, который является формой организации межбюджетных отношений в федеративном государстве.

      Административно – территориальное устройство само по себе еще не является достаточным признаком бюджетного федерализма. В прежней экономической системе преобладал, по существу, унитарный подход к межбюджетным отношениям, когда основная часть бюджета концентрировалась на уровне центрального правительства ( примерно более 70%), а весь бюджетный процесс находился под постоянным управлением и контролем центра. Бюджетный федерализм предполагает не только большую децентрализацию бюджетной системы, но и большую ответственность и самостоятельность всех ее звеньев. Это отражено в принципах межбюджетных отношений, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ. К ним относятся:

      - принцип разграничения расходов между бюджетами разных уровней, означает закрепление в соответствии с законодательством РФ расходов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти( и местного самоуправления) по установлению и использованию расходных обязательств;  
 
 

      - принцип разграничения расходов и доходов – это такое их разделение между звеньями бюджетной системы, которое предполагает законодательное закрепление за бюджетами разного уровня на постоянной основе конкретных видов расходов и доходов в полном размере или частично.

      - принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, а также муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов, а также порядка предоставления межбюджетных трансфертов;

       - принцип выравнивания уровней бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований направлен на достижение бюджетной обеспеченности каждого региона страны на уровне не ниже среднероссийского и реализуется путем предоставления финансовой помощи в форме дотаций из федерального бюджета бюджетам субъектам РФ( и из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам);

       - принцип самостоятельности  бюджетов означает право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, осуществлять бюджетный процесс;

       - принцип равенства  всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации, означает, что каждый субъект РФ имеет одинаковые права во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

      Одним из центральных вопросов бюджетного федерализма 

является  бюджетное выравнивание. Которое ( как мы помним) подразделяется на  вертикальное и горизонтальное.

      Вертикальное  выравнивание – это  процесс достижения баланса между  объемом обязательств каждого уровня власти по расходам и потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений).

      Вертикальное  выравнивание означает устранение несоответствий между разными уровнями бюджетной системы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

      Горизонтальное  выравнивание означает пропорциональное распределение дотаций между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором

      Проблемы  горизонтального  выравнивания связаны  с большими различиями в экономическом  положении тех  или иных регионов и большой дифференциацией  бюджетных возможностей региональных и местных  органов власти; продолжающийся экономический кризис заставляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность работников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учитываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности.

      Таким образом , система  бюджетного выравнивания определяет такое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уровень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он проживает. 

      Основными правовыми актами определяющими основы и механизм регулирования  межбюджетных отношений является Бюджетный кодекс РФ и Конституция РФ, в которых отражается разграничение полномочий между органами власти разных уровней. А также ряд федеральных законов, в частности:

            Федеральный Закон от 06.10.1999г. №184 « Об общих  принципах организации  законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»

            Федеральный Закон от 06.10.2003г.№131 « Об общих принципах  организации местного самоуправления в  РФ»

Данные  законы предусматривают  возможность изменения  круга предметов  ведения Российской Федерации ( субъектов Федерации) путем наделения дополнительными полномочиями субъектов Федерации (муниципальных образований). 

2.Особенности и этапы развития межбюджетных отношений

      Оценивая  периоды развития межбюджетных отношений  большинство авторов сходятся в выделении следующих этапов:

      I этап 1991-1993 г.г.- этап создания новой бюджетной системы происходивший в рамках формирования и развития рыночных отношений Это был период стихийной децентрализации межбюджетных отношений, для которого было характерно:

              - применение дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов;

    - отсутствие четких критериев предоставления средств финансовой помощи, процедура предоставления которых проходила в рамках индивидуальных согласований и политического торга.

        По своей сути  данная система  фактически воспроизводила  прежние командно-административные  подходы к бюджетному  выравниванию и  усугубляла остроту  бюджетного кризиса.

      II этап 1994-1996 г.г. - сопровождался осуществлением первой реформы межбюджетных отношений, начало которой положил Указ Президента РФ от 22.12.1993г.г. №2268 « О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами  субъектов РФ в 1994г» Согласно этому указу были:

            -введены  единые нормативы отчислений от федеральных налогов для всех регионов;

            -сняты  ограничения для  введения региональными  и местными властями  собственных налогов;

            -предоставлены  права субъектам  Федерации самостоятельно  устанавливать ставку  налога на прибыль  предприятий и организаций поступающего в их бюджеты( в рамках ограничений максимальной региональной ставки);

            -образован  Фонд финансовой  поддержки регионов ( ФФПР), средства которого  должны были перераспределяться  между субъектами  по специальным  критериям.

        В 1997г. с региональных  и местных органов  власти были сняты  полномочия по  установлению налогов  и только федеральный  законодательный  орган власти стал  вправе устанавливать  налоги на территории  РФ. И к концу  1997г. возможности  нововведений данного  периода были исчерпаны, требовалась дальнейшая проработка направлений реформирования межбюджетных отношений.

      III этап 1997-1998г.г.- период углубления кризиса межбюджетных отношений и попытки внедрения «одноканальной модели» межбюджетных отношений.

      «Одноканальная модель» предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано сверх этой суммы остается в распоряжении данного региона.

      Развитие  «одноканальной модели» могло привести к дезинтеграции сначала налогового-бюджетного, а затем и экономического пространства. Поэтому со всей остротой стал вопрос о совершенствовании межбюджетных отношений РФ, о новом этапе их развития.

        Принятая в 1998г.  «Концепция реформирования  межбюджетных отношений  в РФ в 1999-2001гг.» обозначила новый этап становления бюджетного федерализма.

      IV этап 1999- 2001гг. –  этап реформы становления межбюджетных отношений.

      Основными направлениями реформы  данного периода  являлись следующие:

            - разграничение расходных обязательств и ответственности между органами власти и управления разных уровней ( расходные обязательства – это обязательства подлежащие исполнению за счет средств соответствующего бюджета);

            - разграничение доходных  источников между  уровнями бюджетной  системы;

            - совершенствование методики формирования и распределения Фонда финансовой поддержки регионов.

      Однако  данная реформа не отвечала стратегии  развития страны на долгосрочную перспективу, так как ограниченность налоговых полномочий региональных и местных органов власти вынуждала их проводить политику, использующую неформальные инструменты и способствующую развитию коррупции. Все это в конечном счете приводило к неэффективному использованию бюджетных средств.

      V этап 2001-2005гг. – это период реализации « Программы развития бюджетного федерализма в РФ до 2005г» Реализация данной программы позволила:

      1)завершить  реформирование Фонда  финансовой поддержки  регионов;

      2)решить  проблему законодательного  закрепления налоговых  полномочий, доходных  источников и расходных обязательств бюджетов всех уровней.