Делопроизводство в Древнерусском государстве

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.1. Делопроизводство в  Древнерусском государстве

На ранних стадиях развития Древнерусского государства и в период феодальной раздробленности (до конца XV в.) государственных учреждений еще не существовало. Их функции выполняли чаще всего отдельные должностные лица или органы, осуществлявшие свою деятельность либо с очень ограниченным штатом чиновников, либо вообще без него. В этих условиях единая система делопроизводства не была востребована самой системой управления.

Письменные документы того периода, дошедшие до нас, данные, полученные археологами и лингвистами, показывают, что уже в Х в. в Древнерусском государстве существовала культура написания документов. Примером могут служить договоры с Византией 911 и 945 гг. Примечательно, что в обоих договорах упоминается о практике составления документов: в первом случае — письменных завещаний, во втором — подорожных грамот для купеческих кораблей.

В период правления князя Владимира Святославича в Киеве — столице Древнерусского государства (978—1015) — существовало учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. Из выпускников этой школы и отбирались претенденты на должности «печатников» — хранителей княжеской печати, «металников» — судейских секретарей, писцов и дьяков при князьях и крупных феодалах.

В этот период в основном документировались правовые отношения, создавались жалованные и вкладные грамоты, завещания. Возникли и достаточно крупные собрания письменных материалов, еще не разделенных на архивы и книжные библиотеки. С развитием законодательных основ государства наряду с объемными многостраничными актами создавались документы, фиксировавшие конкретные частные правоотношения.

С увеличением числа создаваемых документов обозначились и места для наиболее безопасного их хранения. В городах это были, как правило, центральные храмы во имя святых — покровителей конкретных городов. В крупных городах существовали хранилища документов.

Центрами ведения документации и ее хранения были также гостиные дворы и монастыри, т. к. церковь обладала широкой юридической компетенцией. Сами монастыри — достаточно крупные экономические предприятия — документировали свою судебную и хозяйственную деятельность, иногда используя для этого и свободное место в духовных книгах.

Накопление традиций в сфере документирования вело к формированию круга профессиональных специалистов в области создания и обработки документов. Первоначально их состав пополнялся за счет псаломщиков и дьяков.

Параллельно стали вырабатываться устойчивые образцы обращений и завершений в документах, формуляры, т. е. типовые устойчивые формы документов, из которых составлялись своеобразные пособия по делопроизводству — «формулярники». Устанавливались приемы засвидетельствования документов, их составления и такие элементы, как скрепы, печати, мосты (подписи на склейках).

Появились также элементы защиты информации от несанкционированного доступа на стадии хранения и использования. Зафиксированы и первые случаи подделки документов в политических и лично-корыстных целях.

В Древнерусском государстве выработалась и процедура отмены юридической силы документов. Материалы вынимались «ларником» и уничтожались в присутствии свидетелей.

Несмотря на постоянное расширение практики документирования управленческих действий и юридических фактов, говорить о делопроизводстве в период Древнерусского государства и феодальной раздробленности как о системе определенных норм и правил еще нельзя. Это был период постепенного складывания традиций русской системы делопроизводства, накопления опыта документирования, обработки и хранения документов, обеспечения их сохранности.

1.2. Приказное делопроизводство  в XV—XVII вв.

Система государственного делопроизводства начинает складываться в период формирования русского централизованного государства,— с середины XV в. Московское государство сложилось из удельного княжества, а последнее было не столько государством, сколько хозяйством князя, в котором различные части управления поручались отдельным боярам (прообраз будущих административных ведомств).

По мере превращения Московского княжества в великорусское государство в нем усложнялись административные задачи; отдельные части управления, находившиеся в ведении того или иного лица по приказу князя, трансформировались в сложные и постоянные присутственные места — избы или приказы. Происхождение приказов связано с практикой личных поручений (приказов) великого князя ближайшему окружению — князьям и боярам — по разрешению отдельных вопросов государственного управления. Их деятельность объединялась высшим правительственным учреждением — Боярской думой. Московским великим князьям удалось создать сильную централизованную систему управления, в которой все важнейшие функции административного управления выполняли Боярская дума и приказы. Именно поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным периодом — по названию первых государственных учреждений — приказов.

В целом система органов государственного управления в XV—XVII вв. выглядит следующим образом:

Рис. 1.1. Система органов государственного управления в XV—XVII вв.

Однако в этот период управление не составляло стройной системы и основывалось на принципе «поручений»: круг дел передавался в ведение определенного лица по степени близости и доверия к нему великого князя. В отдельных случаях в ведении одного лица оказывалось несколько ведомств. С другой стороны, нередко в управлении одного ведомства одновременно участвовало несколько разных учреждений, что приводило к смешению их функций и неразберихе.

Видовой состав документов приказного делопроизводства был довольно однообразным. Все существовавшие в тот период документы можно сгруппировать по следующим основным видам: указные грамоты (царские указы), приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки, челобитные.

Отписки — документы, поступившие в приказы с мест от воевод. Грамоты — царские указы, посылаемые из приказов на места — боярам, воеводам, приказным людям. Приказы представляли царю отписки или доклады. Воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы. Приказы между собой общались посредством памятей. Обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных.

Важнейшим признаком официального документа является его формуляр — совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул), расположенных в определенной последовательности, специфичной для каждого вида документа. Формуляр — результат повторяемости управленческих ситуаций и управленческих действий.

В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделялось из текста, т. е. обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и др. и собственно содержание документа составляли один сплошной текст.

Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа. Например, царские грамоты начинались с указания автора и адресата (от кого — кому): «От царя и великого князя Алексея Михайловича, всея Великой и Малой и Белой России самодержца, боярину нашему и воеводам князю Якову Куденетовичу Черкасскому…» Челобитные и отписки начинались с обращения: «Царю государю и великому князю Михаилу Федоровичу всея Руси бьет челом холоп твой…»

В заключительной части указной грамоты обозначались дата ее составления и место, где она была написана: «Писан в царствующем граде Москве в наших царских палатах. Лета 1766 года, марта в 16 день». Челобитная заканчивалась заверительной надписью («К сей челобитной Демьянко Блисов руку приложил.»); указывались также имена послухов (свидетелей), место и время составления челобитной.

В целом в приказной период постепенно формировалась система делопроизводства центральных и местных учреждений, складывались кадры делопроизводственных служащих, создавались устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако государство, пользуясь отрывочными и частными мерами и не сознавая общих административных правил, не могло еще ввести систематического порядка в организацию учреждений и их делопроизводство.

Только с середины XVII в. принимаются некоторые меры для наведения порядка в делопроизводстве, появляются отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов.

1.3. Система коллежского  делопроизводства

Административный хаос, вызванный отсутствием в учреждениях установленного законом порядка, общих письменных форм документов, постоянных сроков для производства дел, побудил правительство искать новые формы государственного устройства.

Появляются новые учреждения бюрократического типа и регламенты, точно определяющие их состав, организацию, компетенцию и делопроизводство.

Первым новым учреждением стал Сенат — первоначально законосовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями.

Много внимания царь Петр I уделил устройству сенатской канцелярии. Для работы в новых условиях правительство не сочло возможным ограничиться существующим кадровым составом (дьяками и подьячими) из боязни перенесения старых приказных порядков в новые учреждения и стало приглашать иностранных специалистов для занятия канцелярских должностей.

С целью изменения старых порядков при Сенате была учреждена новая должность экзекутора — для записи всех исходящих указов в особые книги, контроля за их отправкой и получения ответных рапортов об исполнении указов. При малейшей задержке выполнения указа экзекутор обязан был доносить об этом генерал-прокурору. Все пакеты, адресованные в Сенат, принимал обер-секретарь, который распечатывал их и докладывал членам присутствия. Исключение составляли пакеты с надписью «Секретно»: они передавались лично генерал-прокурору Сената. Все бумаги вносились в реестр и передавались в столы для производства.

По завершении подготовки дела к докладу обер-секретарь скреплял его по листам и докладывал на заседании присутствия сенаторам. Прочтя дело, обер-секретарь давал сенаторам на размышление и обсуждение полчаса (для измерения времени он имел песочные часы). В сложных случаях обер-секретарь по просьбе сенаторов мог прибавить им полчаса и более, но так чтобы на обсуждение дела ушло не более трех часов.

После обсуждения сенаторы записывали свое мнение, затем формулировалось и принималось решение.

По приговорам Сената канцелярия составляла указы, которые подписывались обер-секретарем. После регистрации они, скрепленные государственной печатью, отсылались по назначению.

Все присутственные места и лица должны были направлять в Сенат рапорты о получении указов, а по их исполнении — рапорты об исполнении.

За неприсылку в Сенат рапорта налагались штрафы: за один месяц промедления 100 рублей, за два — вдвое больше и т. д.; пятимесячное промедление влекло лишение имущества и ссылку на галеры.

В результате петровских реформ в области управления сложилась следующая система учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии — в центре, губернатор, воевода, комиссары и другие органы — на местах.

Всего за 1718—1720 гг. вместо упраздненных указов было создано 12 коллегий: Коллегия иностранных дел, Военная колле-гия, Адмиралтейств-коллегия, Камер-коллегия, Штатс-контор коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия, Вотчинная коллегия и Главный магистрат.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой стал «Генеральный регламент», утвержденный царем Петром I. 28 февраля 1720 г. Генеральный регламент ввел систему делопроизводства, получившую название «коллежской» (по именованию учреждений нового типа — коллегий).

Доминирующее значение в этих учреждениях имел коллегиальный способ принятия решений присутствием коллегии, в состав которого, как правило, входили президент, вице-президент, два-три советника и асессоры.

В коллежском делопроизводстве возникло большое количество новых видов документов, а документы приказного делопроизводства получили новые названия, что явилось результатом массированного проникновения в русский язык заимствованных слов.

Существенное изменение в петровское время претерпела и форма документов. Для многих из них разрабатывались «генеральные формуляры» — образцы, по которым следовало составлять документы. Указом 1723 г. «О форме суда» содержание челобитной предписывалось излагать по пунктам, т. е. была сделана попытка формализовать текст документа, сделать его максимально удобным для чтения.

В коллежском делопроизводстве была выделена из текста и стала самостоятельным элементом формуляра дата документа: во многих документах она писалась под текстом с левой стороны листа: «Октября 17 дня 1723 года». Самостоятельным элементом стало и наименование документа.