История прокурорского надзора в Кыргызской Республике

24 мая 1955 г. Указом ПВС СССР утверждено "Положение о прокурорском надзоре в СССР". В конце 50-х начале 60-х годов проведена реформа уголовного и уголовно-процессуального законодательства, которая в значительной степени приблизила эти нормы права к признанным в демократических государствах правилам реагирования на различного рода преступления. В целом правоохранительная система стала более гуманной и по отношению к гражданам государства во многом исключила проявления правового произвола годов культа личности. В работе органов прокуратуры стало явно просматриваться соблюдение принципов демократизма, гласности, коллегиальности в принятии отдельных важных решений7.

Важным в историческом плане для органов прокуратуры являются принятие в 1977 г. четвертой по счету Конституции СССР и в 1979 г. - Закона "О прокуратуре СССР". В частности, согласно гл.21 (состоящей из 5 статей) Конституции, на прокуратуру была возложена обязанность осуществлять надзор не только за точным, но и единообразным исполнением законов. Причем осуществление высшего надзора возлагалось не только на Генерального, но и на всех подчиненных ему прокуроров в пределах их компетенции. Всего этого в Конституции 1936 г. не было. В 1987 г. в Закон "О прокуратуре СССР" были внесены изменения. В обиходе прокурорского надзора появились такие новые средства прокурорского реагирования, как предписание и предостережение.

Глава 3. Органы прокуратуры КР после 1991 года

Начало 90-х годов ознаменовалось распадом некогда могущественной державы СССР и одновременным образованием на ее основе 15 суверенных государств, в том числе и Кыргызской Республики. Несколько месяцев бывшие союзные республики назывались Союзом Суверенных Государств (ССГ), а затем были переименованы в Содружество Независимых Государств (СНГ), в который вошли и пребывают в настоящее время 12 из 15 бывших союзных республик.

Такой исторический поворот, естественно, не мог не отразиться на законодательстве об органах прокуратуры. Каждое суверенное государство стало самостоятельно принимать решения уже без оглядки "на Москву". Однако исторические корни и традиции не позволили радикально отдалиться друг от друга в вопросах принятия законов, регулирующих прокурорскую деятельность. Несмотря на наличие некоторых несовпадений, в целом, в принципиальных ее частях, законодательство стран СНГ осталось одинаковым, не считая тех моментов, которые неизбежно должны были появиться в связи с изменением форм собственности, глубоких общественных преобразований, построением рыночных отношений. Более того, связанный с происходящими переменами резкий рост преступности привел к необходимости объединения усилий прокуратур стран СНГ на отдельных, особо тревожных направлениях борьбы с преступностью, которая сегодня приобрела вид транснациональной. Это такие направления, как терроризм, борьба с наркопреступлениями, хищениями собственности и т.д.7 декабря 1995г. в Москве был создан Координационный Совет Генеральных прокуроров всех 12 стран СНГ и образован также единый печатный орган Генеральных прокуроров стран СНГ - журнал "Прокурорская и следственная практика", в редакционный совет которого вошли представители 10 суверенных республик (кроме Узбекистана и Украины)8. Одним словом, в вопросах законодательного регулирования прокурорского надзора в суверенных государствах общего пока остается гораздо больше, чем разного.

17 января 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации был принят Закон "О прокуратуре Российской Федерации". Однако в связи с вступлением в действие Конституции РФ в 1993 г. и с необходимостью приведения в соответствие с ней существовавших норм этот же Закон в 1995 г. был принят в новой редакции.

Конституция Кыргызской Республики принята 5 мая 1993 г. На ее основании 18 декабря того же года был принят первый Закон "О прокуратуре Кыргызской Республики". В Конституции России прокуратура помещена в раздел судебной ветви власти и ее функциональные направления деятельности не обозначены. В ст.129 говорится лишь о порядке назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов федерации. При этом несколько задет принцип централизации, так как прокуроры субъектов федерации назначаются по согласованию с этими самыми субъектами, т.е. органами местной власти и управления.

В отличие от этого Конституция Кыргызской Республики прокуратуре отводит место в исполнительной ветви власти и в ст.78 четко определяет основные функциональные направления ее деятельности:

• надзор за точным и единообразным исполнением законов;
• уголовное преследование;
• участие в суде.

Генеральный прокурор назначается Президентом Кыргызской Республики по согласованию с Собранием народных представителей Жогорку Кенеша. Прокуроры областей и г. Бишкек, военный прокурор назначаются на должность и освобождаются от нее Президентом Кыргызской Республики.

В Конституции КР и законах о прокуратуре обоих государств отсутствует понятие высшего надзора, а осталось оно в форме просто надзора за точным и единообразным исполнением законов9.

Это лишь некоторые различия законодательного регулирования прокурорского надзора в России и Кыргызстане. Имеются и другие, о которых будет сказано ниже, при раскрытии содержания прокурорского надзора в традиционно сложившихся его отраслях.

При рассмотрении исторического аспекта развития органов прокуратуры в основном уже были перечислены законы, регулирующие их деятельность. Кроме того, прокуроры и следователи в России и Кыргызстане в своей повседневной работе руководствуются еще приказами, указаниями, инструкциями и распоряжениями своих Генеральных прокуроров, изданных на основе и во исполнение действующего законодательства.

Приказ Генерального прокурора Кыргызской Республики руководящего характера определяет стратегическую линию по осуществлению надзора за исполнением законов в определенной отрасли надзора или в каком-либо направлении деятельности прокуратуры.

Указание дается Генеральным прокурором в развитие приказа руководящего характера, в нем затрагивается какой-либо участок деятельности прокурора.

Распоряжение издается в целях выполнения, чаще всего немедленного, каких-либо действий прокурором и следователем (например, распоряжение Генерального прокурора Кыргызской Республики о создании при прокуратурах области и г. Бишкек комиссий по этике).

Инструкция, утверждаемая Генеральным прокурором, предусматривает порядок производства каких-либо действий технического характера (например, инструкция по делопроизводству, о порядке ведения статистической отчетности и т.д.).

Несмотря на то, что органы прокуратуры Кыргызской Республики в основном развивались совместно с прокуратурой России, они, тем не менее, имеют и свою собственную историю становления и развития. Правда, этот вопрос в научной литературе еще недостаточно исследован, поэтому здесь будет приведено только известное на сегодняшний день.

В среде практикующих прокуроров Кыргызской Республики на протяжении нескольких лет дискутировался вопрос: какую дату взять как отправную, с которой можно было бы начать исследования в историческом плане. Одни предлагали совместить эту дату с датой провозглашения независимости Кыргызстана - 31 августа 1991 года. Другие - с момента принятия первого в суверенном государстве Закона "О прокуратуре Кыргызской Республики" - 18 декабря 1993 года. Однако совершенно обоснованно, на наш взгляд, было отдано предпочтение точке зрения, согласно которой историю прокуратуры следует исчислять с момента учреждения Кара-Киргизской автономной области в составе РСФСР как первого национально-политического образования кыргызского народа10. Именно после образования данной области постановлением № 6 Президиума Революционного Комитета Кара-Киргизской автономной области 22 ноября 1924 г. была создана первая прокуратура численностью 15 человек.

Итогом стало Постановление Правительства Кыргызской Республики № 456 от 25 июля 2000 года. "Учитывая весомый вклад работников прокуратуры Кыргызской Республики в реализацию принципов правового государства, обеспечение законности, правопорядка, защиты прав и законных интересов личности в целях обеспечения преемственности передаваемых из поколения в поколение богатых прокурорско-следственных традиций Правительство Кыргызской Республики постановляет - установить 22 ноября ежегодно отмечаемым профессиональным праздником - Днем работника прокуратуры Кыргызской Республики".

В разные годы прокуратуру Кыргызстана возглавляли М.П. Безносиков (1924), А.А. Дорогов (1925), Я.Г. Вельт (1925-1927), Т. Худайбергенов (1927-1928), И. Джоломанов (1929-1933), И. Смирнов (1933-1937), А.М. Присяжный (1938-1939), И.И. Комолов (1939-1942), Ф.И. Шевельков (1943-1948), А.Я. Романов (1948-1959), Ш.А. Акаев (1959-1961).

Три конституционных срока (с 1961 по 1976 гг.), т.е.15 лет, бессменным руководителем кыргызской прокуратуры был Сатаров Александр Михайлович. С 1976 по 1983 гг. прокурором Киргизской ССР был М.Л. Демичев, с 1983 по 1987 гг. - П.Н. Дрыжак, с 1987 по 1991 гг. - Г.И. Иванцов.

Первым прокурором независимого Кыргызстана (1991-1993) стала Баекова Чолпон Турсуновна. Возглавив прокуратуру в годы становления новой кыргызской государственности, она внесла неоценимый вклад в формирование новой кыргызской прокуратуры.

Первым Генеральным прокурором Кыргызской Республики в течение конституционного срока (7 лет) с 1993 по 2000 год был Шаршеналиев Асанбек Шаршеналиевич. Именно в его бытность в указанной должности 18 декабря 1993 г. был принят первый Закон "О прокуратуре Кыргызской Республики", в котором нашли закрепление основные принципы организации и деятельности прокуратуры Кыргызской Республики, созданы дополнительные условия для повышения эффективности работы прокуратуры в процессе реализации политики суверенного кыргызского государства.

Следующими руководителями надзорного органа стали Чубак Садыкович Абышкаев (2000–2002 г.г.), Мыктыбек Юсупович Абдылдаев (2002–2005 гг.).

Революционные события 2005 года отразились на деятельности надзорного органа частой сменой его руководителей. С марта по октябрь 2005 года на посту Генерального прокурора республики побывали Мурат Абдыбекович Суталинов, Азимбек Анаркулович Бекназаров, Бусурманкул Беркутович Табалдиев.

В 2005–2007 годах прокуратуру возглавлял Камбаралы Ташполотович Конгантиев, в 2007–2009 годах Эльмурза Ракиевич Сатыбалдиев, который более 20 лет проработал в системе органов прокуратуры, в 2009–2010 годах Нурлан Жанышевич Турсункулов.

Начиная с новейшей истории страны, берущей начало после апрельской революции 2010 года, обязанности главы надзорного органа исполняли с 7 апреля по 13 сентября 2010 года Байтемир Карыпбекович Ибраев и с 2010 по 2011 годы – Кубатбек Калбекович Байболов.

Изменения, произошедшие в системе государственного управления после революционных событий 2010 года, и последовавшие за ними конституционные изменения отразились и на государственно-правовом предназначении прокуратуры.

К середине 2010 года принятая всенародным голосованием Конституция отнесла прокуратуру к иным государственным органам, в соответствии с чем на органы прокуратуры наряду с другими полномочиями были возложены обязанности осуществления надзора за точным и единообразным исполнением законов органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также уголовное преследование должностных лиц государственных органов.

Прокуратура становится важнейшим инструментом, гарантирующим в обществе законность, а также эффективной государственной правозащитной организацией, стоящей на страже прав и интересов граждан. Таков на сегодня её конституционный статус.

31 марта 2011 года Генеральным  прокурором Кыргызской Республики  назначается Салянова Аида Женишбековна, которой предстояло провести масштабные реформы с тем, чтобы правозащитный и правоохранительный потенциал прокуратуры реально способствовал развитию демократического правового государства.

С 29 января 2015 года должность Генерального прокурора Кыргызской Республики занимает Джолдубаева Индира Ырысбаевна.

18 января 2012 года приказом  Генерального прокурора Кыргызской  Республики А.Саляновой была утверждена Стратегия развития органов прокуратуры Кыргызской Республики до 2015 года.

Достижение стратегических целей и выполнение обозначенных в Стратегии задач становятся определяющими в деятельности органов прокуратуры в отмеченный период. Во исполнение этих планов и с учетом нового предназначения прокуратуры разработаны новая символика и геральдика органов прокуратуры.

В соответствии с положениями новой Конституции Кыргызской Республики права и свободы человека являются высшей ценностью. Никто не может подвергаться пыткам и другим бесчеловечным, жестоким или унижающим достоинство видам обращения или наказания. В связи с этим одним из главных приоритетов в деятельности органов прокуратуры становится борьба с указанным видом преступлений.

Генеральным прокурором Кыргызской Республики А.Саляновой издается Распоряжение № 40 от 12.04.2011 г. «Об усилении прокурорского надзора за обеспечением конституционной гарантии запрета на применение пыток и других бесчеловечных, жестоких или унижающих достоинство видов обращения или наказания», подготовлено Указание  № 75-У от 19.10.2011 г. «Об усилении роли государственных обвинителей при поддержании государственного обвинения по уголовным делам о преступлениях, связанных с пытками».

По инициативе Генеральной прокуратуры повсеместно устанавливаются видеокамеры в изоляторах временного содержания, приемниках-распределителях, дежурных частях и других служебных помещениях органов внутренних дел.

С принятием в 2012 году Закона «О противодействии коррупции» органы прокуратуры в пределах своих полномочий стали координировать деятельность правоохранительных, фискальных и других государственных органов, органов государственного управления и местного самоуправления по вопросам борьбы с коррупцией. 16 апреля 2013 года проведено первое заседание Координационного совещания правоохранительных органов, иных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам противодействия коррупции под председательством Генерального прокурора Кыргызской Республики Саляновой А.Ж. В дальнейшем эти заседания становятся регулярными, являясь площадкой для выработки экспертных предложений по борьбе с коррупцией в определенных сферах.