Функции прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса

Объем предоставленных действующим законодательством полномочий позволяет прокурорам принимать участие в совершенствовании законодательства о несовершеннолетних и гарантиях их прав. Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральный прокурор РФ вправе вносить в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов. Одобренное и рассмотренное надлежащим образом обращение Генерального прокурора РФ, доработанное или в неизменном виде, вносится в законодательный орган субъектом законодательной инициативы уже от своего имени. Распространенность приобретает практика участия прокуратуры в правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Надзор за соблюдением прав ребенка прокуратура осуществляет и в отношении Правительства РФ. В том случае, если постановления Правительства не соответствуют Конституции РФ, не гарантируют или препятствуют реализации прав и интересов несовершеннолетних, Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ, который далее действует по своему усмотрению и в пределах собственной компетенции. Генеральный прокурор РФ также может обращаться непосредственно к Правительству РФ по вопросам принятия мер по защите прав детей.

Наличие правозащитной функции у прокуратуры позволяет распространить прокурорский надзор на сферы общественных отношений, где применен подход так называемого «рамочного» правового регулирования. Согласно этому подходу на уровне законодательства устанавливаются основополагающие принципы регулирования, ключевой субъектно-объектный состав, общий правовой статус участников общественных отношений, подлежащих регламентации. Детали же дополняются актами субъектов подзаконного нормотворчества.

В области «рамочного» регулирования на прокуратуру возлагается сложная задача - понять практическое содержание таких нормативных правовых актов, характер их воздействия на правовой статус человека, и на основе этого выяснить их согласованность с нормами естественного права.

Прокурорский надзор по соблюдению прав несовершеннолетних в зависимости от ситуации может иметь рефлекторный, т.е. сформированный виде реакции на жалобу, заявление, сообщение о нарушении прав, в том числе, от сторонних лиц, или инициативный характер. Прокуратура самостоятельно выявляет правонарушения в отношении несовершеннолетних, планируя и проводя проверки органов опеки и попечительства, органов и учреждений образования, здравоохранения, социального обеспечения, органов внутренних дел, исправительных и реабилитационных учреждений, организаций любых форм собственности. По результатам таких проверок, если есть достаточные основания, прокуратурой может быть возбуждено уголовное дело или дело об административном правонарушении. Кроме того, на сегодняшний день прокуратура - единственный орган, осуществляющий надзор от имени государства и имеющий достаточные полномочия для оперативного и эффективного вмешательства по устранению нарушений прав детей в деятельности муниципальных органов и по их восстановлению.

Защита прав детей со стороны прокуратуры реализуется не только в форме выявления правонарушений, но и путем отстаивания их интересов в суде. В случае нарушения прав и свобод несовершеннолетнего, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, прокурор имеет право, а если от этого отклоняются органы опеки и попечительства или законные представители, как нам представляется, обязан предъявить и поддерживать иск в его интересах в суде. Прокурор также вправе возбудить уголовное дело частного или частно-публичного обвинения по факту преступления в отношении несовершеннолетнего при отсутствии его заявления.

Определив содержание прокурорского надзор в сфере защиты прав несовершеннолетних, автор изучил принципы, цели, структуру организации этой деятельности. Им выделено три группы принципов: общетеоретические принципы организации (принципы разделения и специализации труда, единства цели и руководства, соотношения централизации и децентрализации, власти и ответственности и т.п.), общие принципы организации деятельности прокуратуры (принципы законности, единства, централизации, независимости, гласности, внепартийности, предметный, зональный, зонально-предметный) и принципы организации защиты прав ребенка (уважение прав и свобод ребенка, запрещение всех видов и форм дискриминации, приоритетного и наилучшего обеспечения интересов ребенка во всех действиях в отношении их, целостности и воссоединения семьи, учета мнения ребенка и др.).

Автором осуществлен анализ целей прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних. Установлено, что структура целей, закрепленная в Законе о прокуратуре РФ и в приказах Генерального прокурора РФ, имеет существенные недостатки, которые приводят к тому, что функционирование прокуратуры по ряду отраслей и направлений, в том числе по направлению надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних, становится избирательным и неполным. Например, в организации деятельности прокуратуры в ювенальной сфере на нижних уровнях теряется цель защиты прав. Действующие на сегодняшний день ведомственные документы организационно-правовые документы направляют работу прокуратуры на лишь осуществление прокурорского надзора за соблюдением законов о несовершеннолетних и молодежи. При этом не учитывается возможность и необходимость реализации значительной части мер, составляющих содержание прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних.

Для совершенствования организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних в части целеполагания необходимо добиться системности и полноты всей структуры целей органов прокуратуры. Автор предлагает и обосновывает соответствующие изменения в Закон о прокуратуре РФ, Приказ Генерального прокурора РФ от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» и т.п.

Изучая вопрос организационной структуры прокурорского надзор в сфере защиты прав несовершеннолетних, автор установил, что сегодня прокуроры по делам несовершеннолетних районных и городских прокуратур являются объектом внимания сразу нескольких функциональных руководителей субъектового уровня. К этому добавляется прямое функциональное руководство со стороны компетентных подразделений Генеральной прокуратуры РФ, предусмотренное соответствующими ведомственными актами, в частности, Регламентом Генеральной прокуратуры РФ. Результат подобной структуры руководства – во-первых, затрудненная координация деятельности подразделений Генеральной прокуратуры РФ, субъектов РФ, реализующих функции прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних. Во-вторых, множественные управленческие конфликты на уровне низовых звеньев прокурорского надзора по делам несовершеннолетних, которые во многом объясняются множественностью, противоречивостью и несогласованностью распоряжений, приказов и заданий, поступающих от функциональных руководителей. В устранение указанных недостатков автор предлагает соответствующие структурные изменения.

Во второй главе «Основные направления совершенствования организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних» рассмотрены вопросы организации защиты прокурором прав детей, усыновленных иностранными гражданами, правовые и организационные аспекты прокурорского надзора в условиях формирования ювенальной юстиции, проблемы организации прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних при исполнении уголовных наказаний, связанных с лишением свободы.

Иностранное усыновление допускается в отношении несовершеннолетних, не обретших дееспособность в силу возраста или прохождения специальных правовых процедур (эмансипации), родители которых: умерли; неизвестны, судом признаны безвестно отсутствующими или объявлены умершими; признаны судом недееспособными; лишены судом родительских прав; дали в установленном порядке согласие на усыновление. Обустройство детей, оставшихся без попечения родителей, является одной из основных функций органов опеки и попечительства.

Органами опеки и попечительства являются органы местного самоуправления, которые в этом качестве выполняют на территории России надзор за деятельностью опекунов, попечителей и усыновителей, решают отдельные вопросы обучения и содержания детей-сирот и безнадзорных детей в образовательно-воспитательных учреждениях, осуществляют криминологическую профилактику среди несовершеннолетних и др.

Защищая права несовершеннолетних, прокуратура осуществляет надзор за деятельностью органов опеки и попечительств. И в этой работе существует ряд трудностей, обусловленных включенностью опеки и попечительства в муниципальную компетенцию. Действующие правовые нормы не обязывают муниципальные власти учреждать самостоятельные органы, осуществляющие опеку и попечительство. Как правило, их функции возлагаются на уже существующие службы: органы образования, местные администрации и т.п. Нередки случаи распределения функций и полномочий в сфере опеки и попечительства среди нескольких органов.

Многообразие форм организации работы в сфере опеки и попечительства, в частности, препятствует выработке единых методик прокурорского надзора. Прокуроры, осуществляя надзор за деятельностью органов опеки и попечительства, вынуждены действовать по своему усмотрению, что требует их высокой профессиональной специализации.

Охраняя права несовершеннолетних, усыновляемых иностранными гражданами, прокурор, в соответствии с действующим законодательством, участвует в судебном производстве по делам об усыновлении. Задачей прокурора является проверка соответствия закону действий и решений всех участвующих в процессе лиц. Однако закон упускает, в каких формах должна проявляться такая деятельность прокурора.

Можно предположить, что на защиту прав и интересов детей в ходе производства дел об усыновления прокурор может привлекать все доступные средства надзора, как-то: внесение кассационного или надзорного представления, представления о пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам на необоснованное или незаконное решение, определение суда; выступление с заявлениями и ходатайствами; выражение мнения по значимым вопросам; дача заключения и т.п. Но все эти действия прокурор может производить только после детального ознакомления с материалами дела, обязательность которого на сегодняшний день не предусмотрена. Поэтому на практике применение мер прокурорского реагирования имеет место лишь при наличии отдельных оперативных сведений о совершающемся правонарушении, в большинстве же случаев участие прокуроров в рассмотрении дел об усыновлении носит формально-присутственный характер.

Для устранения этого недостатка автор считает необходимым нормативно конкретизировать формы участия и обязательства прокурора в судебном рассмотрении дел об усыновлении детей иностранными гражданами.

Исследуя далее содержание прокурорского надзора в сфере защиты прав несовершеннолетних в системе ювенальной юстиции, автор доказывает, что его составляют: надзор за соответствием закону деятельности по отправлению правосудия в отношении несовершеннолетних; участие в определении наказания несовершеннолетнему правонарушителю посредством государственного обвинения; надзор за законностью проведения расследования в отношении несовершеннолетних; надзоре за законностью деятельности органов административной юрисдикции в отношении несовершеннолетних; надзор за соответствием закону деятельности системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; надзор за исполнением решений об ответственности несовершеннолетних за совершенные преступления; надзор за исполнением решений, восстанавливающих нарушенные социальные права несовершеннолетних.

Автор также обосновывает методические рекомендации по надзору за соблюдением прав несовершеннолетних при отправлении правосудия. Так, прокурорам предлагается в процессе проведения проверок соответствия закону судебных решений в отношении несовершеннолетних обращать внимание на то, каким образом при его вынесении учитывались личностные особенности делинквента и оценивались возможности его ресоциализации. Следует пресекать развитие ситуаций, когда в отношении несовершеннолетнего вынесен слишком мягкий или, напротив, слишком жесткий приговор. Если прокурор, оценивая материалы следствия и суда, обнаружит, что назначенная несовершеннолетнему мера ответственности не соответствует тяжести совершенного деяния, либо ей дано слабое психологическое и педагогическое обоснование, он должен вносить представление об отмене такого приговора и направлении дела на новое судебное разбирательство.

Целесообразно также расширить практику ходатайства прокурора, выступающего в ювенальном уголовно-процессуальном разбирательстве, о привлечении к участию в процессе специалиста-психолога, причем не только с целью установления возраста или уровня психического развития подростка, но и с тем, чтобы выяснить его мнение о возможностях и особенностях исправления несовершеннолетнего правонарушителя.

Трансформации обязательства компенсировать причиненный вред как меры ответственности несовершеннолетнего за преступления, обусловлена, конечно, особенностями функционирования органов, контролирующих исполнение несовершеннолетним назначенной принудительной меры воспитательного характера (как правило, комиссий по делам несовершеннолетних ОВД). Однако порой возможность перемены лиц в этом обязательстве заложена в решении суда. В этом случае необходимо надзорное вмешательство прокурора.

В сфере ювенальной юстиции очень важна правозащитная роль прокуратуры при исполнении решения суда. На практике несовершеннолетний, на которого судом возложены определенные обязанности в соответствии с ч. 4 ст. 91 или ч. 5 ст. 73 Уголовного кодекса РФ, сталкивается с объективными трудностями в их исполнении. Например, суд возложил на несовершеннолетнего обязанность продолжить учебу или трудоустроиться, однако ему в этом отказывают образовательные учреждения либо службы занятости. В этом случае прокурор, защищая права и интересы несовершеннолетнего, должен применить доступные ему меры реагирования: направить соответствующему должностному лицу письменное предостережение о недопустимости нарушения закона, внести представление об устранении нарушений закона и т.п. Возможно также возбуждение дела об административном правонарушении по ст. 17.4 «Непринятие мер по частному определению суда или постановлению суда» Кодекса РФ об административных правонарушениях. Ответственности подлежит должностное лицо, совершившее названное правонарушение в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнение своих служебных обязанностей.