Право военнослужащих на жилище

1) ведомственный  жилищный фонд, состоящий в государственной  собственности Российской Федерации  и находящийся в полном хозяйственном  ведении государственных предприятий  или оперативном управлении государственных  учреждений, относящихся к федеральной  собственности; 
2) фонд, находящийся в собственности республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также ведомственный фонд, находящийся в полном хозяйственном ведении государственных предприятий или оперативном управлении государственных учреждений, относящихся к соответствующему виду собственности.

 Ведомственный жилищный фонд Министерства обороны Российской Федерации и других федеральных органов исполнительной власти, в которых граждане проходят военную службу, образуется из жилых помещений, поступающих от жилищного строительства, переоборудования нежилых помещений в жилые и приобретаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти. В основном к нему относится жилищный фонд в военных городках. Согласно ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" служебные жилые помещения предоставляются на весь срок военной службы в закрытых военных городках военнослужащим - гражданам Российской Федерации, проходящим военную службу по контракту, и совместно проживающим с ними членам их семей. Согласно ЖК РФ указанные жилые помещения относятся к жилищному фонду Российской Федерации. Следовательно, говорить о наличии ведомственного жилищного фонда можно условно, понимая при этом, прежде всего, совокупность служебных жилых помещений, находящихся в ведении того или иного ведомства (Министерства обороны Российской Федерации, ФСБ России, МВД России и др.), предназначенных для жилищного обеспечения военнослужащих данного ведомства и членов их семей.

 Сняв с органов государственной власти и местного самоуправления обязанность по участию в жилищном обеспечении военнослужащих, как, впрочем, и иных федеральных государственных служащих, законодатель не предусмотрел механизма возложения обязанности на указанные органы по предоставлению земельных участков для жилищного строительства для военнослужащих, чем в очередной раз породил "псевдозаконные" действия местных властей, направленные на отказ в их предоставлении. Возникает вопрос: на чем собственно строить жилье для военнослужащих, в том числе служебное? Необходимо в кратчайшие сроки законодательно определить механизм предоставления земельных участков для указанных целей, поскольку они производны от общегосударственных задач в области обороны и безопасности.

 Что должно происходить со служебным жилым помещением при переводе военнослужащего из одного федерального ведомства (в котором оно было ему предоставлено) в другое (в котором он также имеет право на обеспечение служебными жилыми помещениями)? Поскольку обеспечение служебными жилыми помещениями должно осуществляться за счет жилищного фонда Российской Федерации, законодательством может быть предусмотрен двоякий механизм: 1) военнослужащий будет продолжать занимать ранее предоставленное жилое помещение с передачей его в ведение другого федерального органа исполнительной власти; 2) военнослужащий будет продолжать занимать ранее предоставленное жилое помещение до предоставления другого федеральным органом исполнительной власти, в котором он будет продолжать службу. В любом случае он не подлежит выселению без предоставления другого жилого помещения. 
В то же время при увольнении военнослужащего с военной службы и утрате им права на обеспечение служебным жилым помещением за счет жилищного фонда Российской Федерации договор найма служебного жилого помещения с ним расторгается, что является основанием для его выселения без предоставления другого жилого помещения, за исключением случаев, предусмотренных ст. 103 ЖК РФ.

 Согласно Федеральному закону "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон) все граждане, принятые на учет до 1 января 2005 г. в целях последующего предоставления им по договорам социального найма жилых помещений, сохраняют право состоять на этом учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. Однако предоставление жилых помещений будет осуществляться в порядке, установленном ЖК РФ, а не ЖК РСФСР, т. е. не сохраняется прежний порядок предоставления указанным гражданам жилых помещений по договорам социального найма (ст. 6 Вводного закона). 
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что в отличие от ранее действовавшего порядка исключается положение об обязательности предоставления благоустроенного жилого помещения применительно к условиям данного населенного пункта и его соответствии установленным санитарным и техническим требованиям. В то же время после введения в действие ЖК РФ будут продолжать действовать Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений, утвержденные постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. N 335. Согласно п. 42 Правил предоставляемое гражданам для проживания жилое помещение должно быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта, отвечать установленным санитарным и техническим требованиям. Указанная "забывчивость" законодателя вряд ли оправданна, если вспомнить о характере нашего государства согласно Конституции Российской Федерации как социального государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).

 По  ЖК РФ с лицами, которым предоставлено  служебное жилое помещение, заключается договор найма. По нашему мнению, как договор найма служебного жилого помещения (ст. 94 ЖК РФ), так и жилищный договор, заключаемый с военнослужащим, являются разновидностями договора социального найма, что обусловливает применение некоторых норм ЖК РФ, регулирующих порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма. В частности, речь идет о предоставлении их в порядке очередности (ч. 1 ст. 57 ЖК РФ). Поскольку для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, обеспечение служебными жилыми помещениями является формой их жилищного обеспечения на время военной службы (т.е. в течение длительного периода времени), постольку они должны предоставляться в порядке очереди. Кроме того, целесообразно рассмотреть возможность обеспечения служебными жилыми помещениями лиц, нуждаемость в жилых помещениях которых возникла после 1 января 2005 г. и которые отвечают критериям предоставления жилых помещений по договору социального найма (включая уровень доходов).

 Вводный закон предусматривает сохранение действия статей ЖК РСФСР, касающихся оснований принятия на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Такой вывод следует из анализа ст. 5 указанного Закона, в соответствии с которой к жилищным отношениям, возникшим до введения в действие ЖК РФ, данный Кодекс применяется в части тех прав и обязанностей, которые возникнут после введения его в действие, за исключением случаев, предусмотренных Вводным законом (такой случай касается порядка предоставления жилых помещений). Следовательно, к жилищным отношениям, возникшим до 1 марта 2005 г., будут ограниченно применяться нормы ЖК РСФСР, несмотря на то, что Вводным законом он признается утратившим силу.

Жилые помещения предоставляются гражданам, ранее относившимся к категории  лиц, "нуждающихся в улучшении  жилищных условий". К ним относятся  две категории граждан: 1) те, кто  вообще не имеет жилого помещения, например, чаще всего это военнослужащие, молодожены, проживавшие ранее на жилой площади  родителей либо у частных лиц  на началах поднайма; 2) лица, улучшающие жилищные условия (чаще всего те, кто  переезжает из одного жилого помещения  в другое, большего размера и т.д.). По новому жилищному законодательству они именуются "лицами, нуждающимися в жилых помещениях".

 Как следует из п. 1 ст. 15 Федерального закона "О статусе военнослужащих", военнослужащим не гарантировано, как ранее, предоставление жилых помещений в льготном порядке, т.е. в трехмесячный срок за счет государственного и муниципального жилищного фонда, закрепленного за Министерством обороны Российской Федерации (иным федеральным органом исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба). В настоящее время предоставление жилых помещений военнослужащим-гражданам и членам их семей будет производиться в порядке общей очередности.

 Военнослужащие, обеспечиваемые на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, снимаются с учета при получении помещений по установленным нормам. Жилые помещения предоставляются лишь лицам, состоящим на учете нуждающихся в жилых помещениях, и только в порядке очередности. Единственный критерий в определении очередности - время принятия на учет (по дате решения о постановке на учет). 
В то же время необходимо учитывать, что с введением в действие ЖК РФ отменяется льготный порядок предоставления жилых помещений по договору социального найма, за исключением случаев, предусмотренных ч. 1 ст. 57 ЖК РФ.

3. Проблемы, связанные с реализацией подпрограммы «государственные жилищные сертификаты» и накопительно-ипотечной системы 

 По официальным данным Министерства обороны Российской Федерации, на начало 2010 г. общая потребность в постоянном жилье для военнослужащих составляла 90,7 тыс. квартир. К началу сентября 2010 г. было получено более 25 тыс. квартир (из запланированных к получению к концу 2010 г. 45,4 тыс.). 
Решение жилищной проблемы военнослужащих - важнейшая общегосударственная задача. Это отметил в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 30 ноября 2010 г. глава государства Д. Медведев: "Обеспечение военнослужащих постоянным и служебным жильем по-прежнему остается нашим приоритетом... поставленная задача по обеспечению постоянным жильем в 2011-м, а служебным - в 2012-м году должна быть неукоснительно выполнена". На достижение указанной цели направлены усилия различных министерств и ведомств, задействован сложный, многофункциональный государственный механизм, предусмотрено выделение значительных бюджетных средств. Решение жилищной проблемы военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей в настоящее время осуществляется как путем предоставления самого жилого помещения, так и посредством предоставления социальных выплат на приобретение жилья за счет средств федерального бюджета. Последнее предусматривает выделение государством гражданам "безвозмездных целевых адресных субсидий" на покупку квартиры, в том числе по договору участия в долевом строительстве. В целях комплексного решения проблемы перехода к устойчивому функционированию и развитию жилищной сферы, обеспечивающих доступность жилья для граждан, безопасные и комфортные условия проживания в нем, Правительство Российской Федерации своим постановлением от 17 сентября 2001 г. N 675 утвердило Федеральную целевую программу "Жилище" на 2002-2010 гг. Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренные на первом этапе (2002-2005 гг.) ее реализации подпрограммой "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-2010 гг. (до 2003 г. - федеральная целевая программа "Государственные жилищные сертификаты"), осуществляются на втором этапе реализации (2006-2010 гг.) в рамках подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством", утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 865. Одновременно с реализацией подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-2010 гг. (далее - подпрограмма ГЖС) 1 января 2005 г. была введена в действие принципиально новая система - накопительно-ипотечная система обеспечения жильем военнослужащих (далее - НИС), правовые основы которой отражены в Федеральном законе "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ. 
Не секрет, что в силу ряда причин практическая реализация задач по обеспечению жильем военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей не всегда проходит гладко. Зачастую на эффективности и оперативности решения их жилищного вопроса негативно сказываются обстоятельства, обусловленные проблемами как законодательного, так и экономического характера, организационными недоработками. Усугубил положение и мировой финансовый кризис. Такие денежные формы решения проблемы жилищного обеспечения военнослужащих, как реализация жилищных сертификатов и накопительно-ипотечная система, также не лишены недостатков и имеют свои проблемные моменты, что неоднократно отмечалось специалистами в области военного права. 
Однако реальная действительность показывает, что, помимо объективных трудностей, в процессе воплощения планов по решению жилищного вопроса существуют также отрицательные факторы, связанные со злоупотреблениями и нарушениями законности в сфере жилищного обеспечения военнослужащих.

 Следует отметить, что субъектами преступлений и правонарушений зачастую становятся не только должностные лица, ответственные за реализацию жилищного обеспечения военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, но и сами потенциальные и фактические участники государственных жилищных программ.

 В системе правоохранительных органов Российской Федерации прокуратура стоит на страже соблюдения законности во всех вопросах, связанных с реализацией жилищных прав военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей, в том числе в сфере обеспечения их жильем посредством реализации государственных жилищных сертификатов и участия в накопительно-ипотечной системе. Как отметил первый заместитель главного военного прокурора А. Мокрицкий, "чрезвычайно важное направление деятельности органов военной прокуратуры - надзор за исполнением жилищного законодательства. Государством предпринимаются беспрецедентные меры по решению жилищных проблем военнослужащих. И наша задача - поставить прочный заслон тем, кто данную проблему использует как способ наживы". Военными прокурорами ежегодно проводятся проверки в сфере надзора за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями и их должностными лицами, соблюдением ими прав и социальных гарантий военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и членов их семей. По результатам таких проверок выявляется множество нарушений закона, в том числе в области жилищного обеспечения. Так, в 2009 г. органами военной прокуратуры было выявлено около 4,5 тыс. нарушений жилищного законодательства, среди которых распространенными являются несоблюдения положений ст. 40 Конституции Российской Федерации, требований ст.ст. 1, 2, 11-12 Жилищного кодекса Российской Федерации, ст.ст. 15, 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих", других нормативных правовых актов, регламентирующих порядок и условия реализации военнослужащими гарантированного им государством права на жилье. 
Наиболее типичным нарушением законности в ходе реализации подпрограммы ГЖС, согласно данным Главной военной прокуратуры, является предоставление фиктивных документов об обеспеченности жильем или составе семьи. Причем нередко незаконному получению жилищного сертификата сопутствуют другие правонарушения. Так, в декабре 2009 г. осуждены за мошенничество майор запаса К., а также бывший командир одной из воинских частей Тихоокеанского флота капитан 1 ранга С. - за мошенничество и злоупотребление должностными полномочиями. В ходе следствия было установлено, что С., воспользовавшись своим служебным положением, заключил фиктивный контракт с К. о прохождении им военной службы. При этом К. все это время работал в различных гражданских организациях, а предусмотренное ему денежное довольствие и иные выплаты в течение нескольких лет получал капитан 1 ранга С. Кроме того, С. и К. оформили фиктивные документы, на основании которых последний незаконно получил государственный жилищный сертификат и приобрел на него квартиру. По уголовному делу военными прокурорами были заявлены гражданские иски о взыскании с обвиняемых причиненного государству ущерба на сумму более 3 млн. руб., которые удовлетворены судом в полном объеме. 
Еще одним примером может служить выявленное не так давно в железнодорожных войсках преступление, связанное с мошенническими действиями со стороны бывших военнослужащих, которыми в корыстных целях были представлены недостоверные сведения в жилищные органы. На основании фиктивных документов для приобретения квартир в г. Москве было выдано пять государственных жилищных сертификатов, которые указанные лица затем реализовали. В результате противоправных действий государству причинен ущерб на общую сумму 7,6 млн. руб. Всего же в железнодорожных войсках военными прокурорами выявлено свыше 30 фактов нарушений порядка выдачи ГЖС бывшим военнослужащим, что причинило государству ущерб на десятки миллионов рублей. 
Подобные неправомерные действия носят корыстный, коррупционный характер и обусловлены использованием служебного положения. 
К сожалению, не все благополучно и с реализацией накопительно-ипотечной системы. Например, нередко нарушаются порядок и сроки включения/исключения военнослужащих в число/из числа ее участников. 
Результаты прокурорских проверок соблюдения законодательства об ипотечном кредитовании военнослужащих в 2009 г. выявили, что за все время функционирования НИС из 58 848 ее участников в Министерстве обороны Российской Федерации 36 868 (62,6%) включены в реестр с превышением установленных сроков, в том числе почти 4 тыс. из них - со сроком превышения более одного года. Помимо несвоевременного исключения из реестра участников НИС уже уволенных военнослужащих, нарушается и порядок такого исключения, установленный Федеральным законом "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" и утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2005 г. N 89 Правилами формирования и ведения реестра участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих Министерством обороны Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба. Так, в ряде военных округов, объединений и воинских частей прокурорскими проверками выявлено 716 уволенных военнослужащих - участников НИС, на лицевые счета которых находящееся в ведении Министерства обороны Федеральное государственное учреждение "Федеральное управление накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих", ответственное согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2005 г. N 800 за обеспечение функционирования накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих, продолжало начислять накопления, общая сумма которых по состоянию на 1 апреля 2009 г. составила 137 млн. руб. Вследствие этого денежные средства без надобности удерживались на счетах названного учреждения и управляющих компаний.