Внутренне присущее гражданско-правовому
регулированию свойство равенства участников
гражданских правоотношений делает невозможным
использование государством, субъектами
РФ и муниципальными образованиями властных
полномочий при осуществлении ими своей
гражданской правосубъектности. Во все
периоды существования гражданских правоотношений
- при их возникновении, реализации и прекращении
- эти субъекты не могут реализовать свои
властные полномочия в отношении других
участников гражданских правоотношений.
Они выступают в гражданском обороте так
же, как юридические лица, подчиняясь всем
установленным для последних правилам.
Вместе с тем следует отметить, что государство,
обладая властными полномочиями, в рамках
публичного права имеет возможность воздействовать
на гражданско-правовые отношения, уже
существующие в реальности (см., например,
ст. 417, п. 2 ст. 422 ГК).
В нормах финансового права имеют место
попытки "забывать" о принципе равенства
в имущественных отношениях с иными субъектами
гражданского права; используя законодательные
возможности публичной власти, поставить
государство в привилегированное положение
в отношении других участников гражданского
оборота . Например, Бюджетный кодекс РФ
содержит нормы, ограничивающие объем
гражданских правомочий контрагентов
государственных и муниципальных бюджетных
учреждений.
Согласно п. 4 ст. 161 БК РФ, если уменьшен
объем бюджетных средств, выделяемых такому
учреждению для финансирования заключаемых
им договоров, то, во-первых, бюджетное
учреждение и его контрагент должны согласовать
новые сроки, а если необходимо, и другие
условия договора; во-вторых, от бюджетного
учреждения его контрагент вправе потребовать
только реальный ущерб, причиненный изменением
условий договора, а не убытки в полном
объеме (т.е. и упущенную выгоду), как это
предусмотрено ст. 15 ГК. Тем самым государство
и иные публично-правовые образования
как собственники имущества созданных
ими бюджетных учреждений приобретают
возможность ограничения объема субсидиарной
ответственности, которую они несут по
обязательствам своих учреждений при
недостаточности у последних денежных
средств (ст. 120 ГК).
3. Иначе решается проблема правосубъектности
государства и иных публично-правовых
образований в законодательстве иностранных
государств. По общему правилу, в гражданских
кодексах и других законодательных актах
этих стран, а также в научных исследованиях
государство и иные публично-правовые
образования признаются юридическими
лицами публичного права. Среди критериев,
отграничивающих данную группу юридических
лиц от юридических лиц частного права,
обычно называют публичный характер преследуемых
ими целей, наличие властных полномочий,
возникновение и прекращение их на основе
специальных актов государственных органов.
К юридическим лицам публичного права
относятся: государство (в гражданско-правовых
отношениях оно действует обычно в качестве
казны), государственно-территориальные
и муниципальные образования, организации
и учреждения, осуществляющие общественно
полезные функции. Например, в ФРГ таковыми
признаются: казна, публично-правовые
корпорации, учреждения и органы (§ 89 ГГУ
1896 г.); в Бразилии - Федерация, каждый из
ее штатов и федеральный округ, каждый
из муниципальных округов, учрежденных
в соответствии с законом (ст. 14 бразильского
Гражданского кодекса 1916 г).
В дореволюционной России группу юридических
лиц публичного права составляли: казна,
представляющая государство с хозяйственной
стороны, дворянское, городское и сельское
общества, земство (городское и уездное),
казенные учебные заведения, монастыри,
церкви, архиерейские дома.
Деятельность юридических лиц публичного
права регламентируется нормами конституционного,
административного и других отраслей
публичного права. Если они оказываются
субъектами имущественных отношений,
на их деятельность распространяются
нормы частного права (гражданского, торгового).
В таких случаях их правосубъектность
приравнивается к правосубъектности юридических
лиц частного права.
Прямые предписания о гражданско-правовой
ответственности публичных юридических
лиц и применении процедуры несостоятельности
в отношении публично-правовых корпораций,
учреждений и органов содержатся, например,
в § 89 ГГУ. Согласно ст. 15 Бразильского
гражданского кодекса "юридические
лица публичного права несут гражданскую
ответственность за действия своих представителей,
которые в этом качестве причиняют убытки
третьим лицам в результате нарушения
права или неисполнения обязанностей,
предписанных законом, сохраняя за собой
право регресса против причинителей ущерба".
Участие
Российской Федерации,
субъектов Российской
Федерации и муниципальных
образований в гражданских
правоотношениях.
1. В соответствии со ст. 125 ГК участие
Российской Федерации, ее субъектов и
муниципальных образований в отношениях,
регулируемых гражданским законодательством,
осуществляется через органы государственной
власти и органы местного самоуправления
без специального уполномочия. Органы
государственной власти и органы местного
самоуправления действуют соответственно
от имени государства, или его субъекта,
или муниципального образования в рамках
их компетенции, установленной актами,
определяющими статус этих органов. Стороной
гражданского правоотношения становится
в этих случаях не орган государственной
власти или орган местного самоуправления,
а само государство, либо его субъект,
либо муниципальное образование.
Между тем государственные и
муниципальные публично-правовые
образования нередко для осуществления
имущественных отношений наделяют свои
органы (например, Министерство финансов
РФ, Федеральное казначейство РФ, Министерство
имущественных отношений РФ) правами юридических
лиц обычно в форме учреждений с закреплением
за ними имущества на праве оперативного
управления.
Возникает ситуация, при которой
один и тот же орган может
действовать в двух ипостасях:
как орган публично-правового
образования, реализующего свои
полномочия от его имени, или
как орган учреждения (юридического
лица), действующего от имени последнего.
В этих случаях, особенно при возникновении
вопроса о субъекте ответственности за
нарушение договорных обязательств, важно
уяснить, в каком качестве действовал
орган в данном правоотношении.
Критерием, позволяющим принять правильное
решение, является выяснение вопроса о
том, в чьих интересах - публично-правового
образования как субъекта гражданского
права или его юридического лица (финансируемого
им учреждения) возникло соответствующее
гражданское правоотношение. Вывод о том,
в состав какого имущества - непосредственно
государственного (муниципального) или
имущества этого юридического лица - включается
результат товарообмена, зависит от ответа
на поставленный вопрос.
Какие же органы государственной
власти и органы местного самоуправления
могут, реализуя установленную для них
компетенцию, действовать в сфере гражданского
права от имени Российской Федерации,
ее субъектов и муниципальных образований?
На федеральном уровне от имени
государства возможностью своими действиями
приобретать и осуществлять имущественные
и личные неимущественные права и обязанности,
выступать в суде обладают Президент,
Правительство, министерства, ведомства
и другие органы государственной власти.
Чаще всего гражданско-правовые действия
от имени государства совершают в пределах
своей компетенции органы исполнительной
власти, уполномоченные управлять государственным
имуществом, финансами.
Так, Министерство имущественных
отношений РФ в пределах своей
компетенции осуществляет от имени
Российской Федерации: управление и распоряжение
федеральным имуществом, кроме случаев,
когда выполнение указанных полномочий
отнесено в соответствии с законодательством
к компетенции других органов; закрепление
находящегося в федеральной собственности
имущества в хозяйственное ведение унитарных
предприятий и в оперативное управление
казенных предприятий и учреждений; предоставление
земельных участков, находящихся в федеральной
собственности, государственным учреждениям
и казенным предприятиям, органам государственной
власти и органам местного самоуправления
на праве постоянного (бессрочного) пользования,
а другим организациям и гражданам - в
аренду; принятие в установленном порядке
решений о создании, реорганизации и ликвидации
находящихся в ведении Министерства учреждений;
реализацию прав акционера (участника)
акционерных обществ (хозяйственных обществ),
акции (доли в уставном капитале) которых
находятся в федеральной собственности;
передачу для продажи в установленном
порядке объектов приватизации специализированному
государственному учреждению, которому
Правительством РФ предоставлены функции
по продаже приватизируемого федерального
имущества и т.п.
Среди органов государства, выступающих
от его имени в гражданском
обороте, важная роль принадлежит
Федеральному казначейству РФ. Казначейство
представляет собой единую централизованную
систему органов, состоящую из Главного
управления федерального казначейства
и подчиненных ему территориальных органов
в республиках, краях, городах и районах.
Органы казначейства являются юридическими
лицами, организуют, осуществляют и контролируют
исполнение бюджета, управляют доходами
и расходами бюджета на счетах казначейства
в банках, обслуживают совместно с Центральным
банком государственный внутренний и
внешний долг РФ, организуют и осуществляют
в установленном порядке размещение на
возвратной и платной основе централизованных
финансовых ресурсов, находящихся в ведении
Правительства, и др.
От имени субъектов РФ в
гражданских правоотношениях могут
выступать президенты, губернаторы,
правительства, министерства и ведомства,
администрации и др. Среди органов местного
самоуправления (их наименования устанавливаются
в уставах муниципальных образований),
выступающих в отношениях, регулируемых
гражданским законодательством, от имени
муниципальных образований, следует назвать
городские, сельские, поселковые собрания
народных представителей, исполнительные
органы (мэры, старосты и др.).
Наряду с изложенным порядком
участия государства, субъектов
РФ и муниципальных образований
в гражданских правоотношениях закон
предусматривает и иной специальный правовой
механизм такого участия. Согласно п. 3
ст. 125 ГК от имени государства, его субъектов
и муниципальных образований по их специальному
поручению в гражданских правоотношениях
могут выступать государственные органы,
органы местного самоуправления, а также
юридические лица и граждане. Случаи и
порядок таких выступлений должны предусматриваться
федеральными законами, нормативными
актами федерального уровня и актами субъектов
РФ и муниципальных образований. Таким
образом, выступление от имени государства,
субъектов РФ и муниципальных образований
в рассматриваемых случаях должно опираться
на нормативный акт, допускающий такую
возможность, договор поручения и доверенность
соответствующего органа государственной
власти или органа местного самоуправления.
2. Сфера участия государства,
субъектов РФ, муниципальных образований
в отношениях, регулируемых гражданским
законодательством, определяется
рамками их гражданской правоспособности,
которая трактуется в юридической литературе
как специальная, допускающая возможность
иметь лишь те гражданские права и обязанности,
которые предусмотрены законом.
Правоспособность государства и
иных публично-правовых образований
не может быть признана общей (универсальной).
Эти субъекты в условиях правового государства,
действуя в сфере гражданского права,
не могут обладать такой полнотой свободы
воли, которая позволяла бы им совершать
любые гражданско-правовые действия. Их
основное назначение заключается в обеспечении
публичных интересов, жизненно важных
потребностей общества. Этими рамками,
определяемыми в Конституции и других
законах, и ограничивается гражданская
правоспособность Российской Федерации,
ее субъектов и муниципальных образований.
Поэтому ее называют специальной правоспособностью.
Предложение именовать (и, следовательно,
считать) правоспособность государства
и иных публично-правовых образований
целевой, т.е. вытекающей из
тех функций носителей публичной
власти, которые они выполняют в интересах
общества, вряд ли вносит что-либо новое
в уяснение ее сущности. Основной критерий,
который, по мнению сторонников такого
решения, не позволяет считать правоспособность
рассматриваемых лиц специальной, заключается
в том, что государство, принимая законы,
само может устанавливать более широкий
объем своей правоспособности. Но разве
оно не может поступить так же в том случае,
если правоспособность государства признать
целевой? Главное, видимо, заключается
в том, что государство и иные публично-правовые
образования при участии в гражданско-правовых
отношениях могут обладать лишь теми правами
и обязанностями, которые прямо предусмотрены
законом. При отсутствии такой прямой
фиксации в законе и иных нормативных
актах гражданско-правовые действия названных
субъектов также признаются правомерными,
если не противоречат основным целям их
деятельности. Традиционно это именуется
специальной правоспособностью.
Сфера гражданско-правовых отношений,
участниками которых являются
Российская Федерация, ее субъекты
и муниципальные образования, достаточно
широка. Важнейшими среди них являются
отношения собственности. Российской
Федерации принадлежит та часть государственной
собственности, которую закон именует
федеральной. Имущество, принадлежащее
на праве государственной собственности
субъектам РФ, составляет собственность
субъектов РФ. Отнесение государственного
имущества к федеральной собственности
и собственности субъектов РФ осуществляется
в порядке, установленном законом (ст.
214 ГК) . Имущество, принадлежащее на праве
собственности муниципальным образованиям,
является муниципальной собственностью
(ст. 215 ГК).