Советская избирательная система (1817-1991гг)

Советская избирательная система (1817-1991гг)

1. Термин "избирательное право" имеет два значения. Во-первых, под  избирательным правом понимается  та часть конституционного права, которую образует совокупность  правовых норм, регулирующих выборы  в органы государственной власти (позитивное избирательное право). Во-вторых, избирательное право есть субъективное право гражданина, дающее ему две главные возможности: избирать (активное избирательное право) и быть самому избранным (пассивное избирательное право).

Российское избирательное право имеет историю, которая включает в себя царское, советское и современное избирательное право. Первое связано главным образом с регламентацией выборов в Государственную Думу до 1917 г. Избирательное право того периода характеризовалось наличием большого числа цензов, т.е. условий, которым должны были соответствовать избиратели (имущественный ценз, ценз пола, лишавший избирательного права женщин, высокий возрастной ценз и т.д.), неравное представительство от различных групп избирателей (куриальная система выборов). В итоге к 1917 г. Россия подошла без устоявшегося демократического избирательного права.

Советское избирательное право по сравнению с предыдущим периодом сделало значительные шаги вперед по пути расширения избирательного корпуса прежде всего за счет женщин и молодежи, увеличения числа органов, формируемых путем выборов, и т.д. Однако применение сначала классовых цензов, а затем жесткого партийного руководства выборами лишало последнее демократического содержания.

В 1987-1993 гг. избирательное право претерпело значительные изменения в рамках советской системы. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 февраля 1987 г. были внесены изменения и дополнения в Закон РСФСР о выборах в местные Советы народных депутатов 1979 г. Суть этих изменении сводилась к следующему:

а) расширены полномочия участковых избирательных комиссий, которым было поручено участие в составлении списков избирателей, передано право составлять дополнительные списки избирателей, в частности на лиц, прибывших голосовать без удостоверения на право голосования;

б) территориальные органы общественного самоуправления (сельские, домовые, уличные, квартальные комитеты), а также органы общественной самодеятельности населения (женские советы, советы ветеранов и др.) получили представительство в окружных и участковых избирательных комиссиях в качестве членов этих комиссий, право присутствовать на заседаниях избирательных комиссий;

в) сходы граждан по месту жительства были наделены правом выдвигать кандидатов в депутаты сельских и поселковых Советов народных депутатов;

г) расширена информация о кандидате в депутаты, которая содержалась в избирательном бюллетене. Наряду с указанием фамилии, имени и отчества кандидата, наименования выдвинувшей его организации в бюллетене указывались выдвинувшие кандидата населенные пункты (если он выдвинут от территории), а также должность (род занятия) и место работы кандидата.

Фактически выборы проходили в условиях жесткого партийного руководства. Поэтому большое значение имели партийные установки, которые были направлены на выдвижение и обсуждение нескольких кандидатов на одно место (хотя в бюллетени включался все-таки один кандидат на одно место). Было рекомендовано обеспечить захождение каждого избирателя в кабину для заполнения бюллетеня, что реализовалось не правовыми, а чисто организационными мерами.

На местных выборах в 1987 г. проведен эксперимент в 2306 районных, городских, сельских и поселковых Советах на основании Постановления Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 февраля 1987 г. Основные новеллы этого эксперимента состояли в следующем.

Вводились многомандатные избирательные округа путем соединения нескольких одномандатных округов в одни. Количество избираемых депутатов тем самым не изменялось, но в большинстве этих округов кандидатов было выдвинуто и, что важно, зарегистрировано больше числа подлежащих замещению мест.

Например, в трехмандатном округе регистрировались четыре кандидата, а в пятимандатном - шесть-семь кандидатов. Тем самым впервые за долгие годы выборов обеспечивалась состязательность, что было безусловным шагом вперед, хотя и очень робким.

В ходе эксперимента апробирован институт окружных предвыборных совещаний как сито на пути регистрации кандидата. В дальнейшем этот институт применялся на выборах до начала 90-х гг., а затем прекратил свое существование как недемократичный.

Наряду с депутатами на экспериментальных местных выборах избирались и резервные депутаты, которыми становились все кандидаты, не набравшие более 50% голосов избирателей. При выбытии депутата его место занимал резервный депутат, который до этого момента выполнял роль запасного игрока в команде. В дальнейшем институт резервных депутатов не получил развития, хотя в настоящее время его введение на уровне местного самоуправления принесло бы большую пользу.

Описанные изменения явились робким шагом на пути введения принципа состязательности, но это было начало.

Следующие шаги по реформированию избирательного права России осуществлены вслед за выборами народных депутатов СССР (март 1989 г.). В марте 1990 г. состоялись выборы народных депутатов РСФСР, а 12 июня 1991 г. - прямые выборы Президента РСФСР.

Изменения избирательного права были осуществлены по следующим направлениями

а) расширен избирательный корпус за счет фактического 'Предоставления избирательного права лицам, которые находились в специальных медицинских и следственных изоляторах. Ранее дая этих лиц избирательные участки не создавались;

б) введен институт подписных листов как одно из условий регистрации кандидата. Например, для регистрации кандидата в Президенты РСФСР требовалось собрать не менее чем 100 тыс. подписей граждан, обладающих активным избирательным правом, либо получить поддержку на Съезде народных депутатов РСФСР не менее одной пятой от общего числа народных депутатов;

в) сделан еще один шаг на пути введения активного голосования, которое сводилось к вычеркиванию фамилий нежелательных для избрания кандидатов; однако если была одна кандидатура на одно место, то бюллетень, можно было и не заполнять;

г) стали учитывать количество голосов, поданных против всех кандидатов;

д) введен институт наблюдателей, закреплено право судебного обжалования решений избирательных комиссий;

е) предусмотрено сочетание бюджетного и частного финансирования расходов на выборы, в том числе и за счет личных средств кандидата. Какого бы то ни было регулирования избирательных фондов кандидатов в тот период еще не было. Практически кандидаты и поддерживающие их организации не несли значительных финансовых расходов;

ж) введена двухтуровая мажоритарная избирательная система на выборах Президента РСФСР: в первом туре - абсолютного большинства, во втором относительного большинства.

Указанные новеллы привели к всплеску политической активности на выборах как депутатов, так и Президента РСФСР.

Представительный орган - Съезд народных депутатов РФ, избранный в марте 1990 г. сроком на пять лет, был ликвидирован Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. "О поэтапной конституционной реформе". Съезд народных депутатов РФ и Конституционный Суд РФ признали этот указ неконституционным, но завязавшаяся схватка, в том числе и вооруженная, между исполнительной и законодательной властями закончилась поражением последней.

12 декабря 1993 г. принята Конституция  РФ и проведены выборы в  новый двухпалатный парламент - Федеральное Собрание РФ, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации.

Парламентские выборы 1993 г. связаны с введением новой системы высших органов государственной власти страны, в том числе Парламента. В литературе они нередко характеризуются как первые свободные демократические выборы в России. Нельзя согласиться с такой позицией, так как выборы проводились на основе только актов Президента РФ. По решению Президента РФ закрепляющие избирательное право нормы Конституции РФ, законы о выборах не применялись. Правовую основу выборов в Федеральное Собрание РФ составляли, кроме упомянутого Указа Президента РФ от 21 сентября 1993г. №1400, Положения о выборах депутатов Государственной Думы и депутатов Совета Федерации, которые утверждены также указами Президента РФ и в ходе избирательной кампании несколько раз изменялись и дополнялись. Среди этих изменений были весьма принципиальные:

а) первоначально не предусматривалось избрание Совета Федерации, но указом Президента РФ от 11 октября были установлены прямые выборы Совета Федерации;

б) число депутатов Государственной Думы Указом президента РФ от 1 октября 1993 г. увеличилось с 400 до 450, а срок их полномочий уменьшен для первого созыва с четырех до двух лет; при этом изменилось соотношение числа депутатов, избираемых по мажоритарной (с 270 до 225) и пропорциональной (с 130 до 225) избирательным системам;

в) избирательным объединениям предоставлено право выдвигать одного и того же человека кандидатом как в общефедеральном списке, так и в одномандатном избирательном округе;

г) уменьшено с 2 до 1% от числа избирателей округа количество подписей, которые необходимо собрать для регистрации кандидата в депутаты одномандатного округа;

д) исключено правило о том, что если против всех кандидатов или списков кандидатов проголосовало избирателей больше, чем за наиболее удачливых, то выборы признаются несостоявшимися.

Указом Президента РФ от 29 октября 1993 г. установлены информационные гарантии предвыборной агитации.

Центральная комиссия РФ была сформирована единолично Президентом РФ, другие избирательные комиссии - Центризбиркомом РФ или назначены главами администрации.

Вместе с тем с точки зрения изменений избирательного права нужно отметить ряд прогрессивных положений:

а) введение принципа состязательности, означающего, в частности, что число кандидатов (списков кандидатов) должно превышать число подлежащих замещению мест не менее чем в два раза. Если к моменту голосования остался один кандидат в одномандатном округе и/или один общефедеральный список кандидатов, то запрещалось проводить голосование;

б) введение активного голосования, при котором избиратель обязан заполнять бюллетень собственноручно;

в) отказ при формировании парламента от господствовавшей длительное время мажоритарной системы абсолютного большинства и переход на мажоритарную систему относительного большинства;

г) введение пропорциональной избирательной системы для замещения половины депутатских мест в Государственной Думе. Одновременное установление 5%-ного заградительного пункта, в силу которого избирательные объединения (блоки), получившие менее 5% действительных голосов избирателей в целом по стране, не допускались к распределению депутатских мандатов.

Избранный 12 декабря 1993 г. Парламент РФ продолжил реформирование избирательного права на основе преемственности и с учетом прежнего опыта.

В декабре 1994 г. принят Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав граждан, а в 1995 г. - Законы о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ и Президента РФ. Были также внесены изменения и дополнения в Уголовный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях. Они явились правовой основой проведения выборов в Государственную Думу (декабрь 1995 г.) и Президента РФ (июнь-июль 1996 г.).

Совет Федерации Федерального Собрания РФ с декабря 1995 г. формируется по должностному принципу без проведения федеральных выборов. Места в этой палате занимают по должности представители законодательной и исполнительной власти субъектов РФ: по два человека от каждого из 89 субъектов РФ независимо от численности населения. При этом представительство Чеченской Республики до сих пор фактически отсутствует.

В субъектах РФ создана собственная законодательная база выборов. В большинстве из них приняты и действуют по три-четыре избирательных закона: о выборах соответственно губернатора (президента, главы исполнительной власти), законодательного органа, представительных органов местного самоуправления и главы муниципального образования.

На выборах депутатов в Государственную Думу 1995 г. зарегистрированы 43 списка избирательных объединений (блоков) из 69 избирательных объединений (блоков), которые собирали подписи в свою поддержку. В составе федеральных списков зарегистрированы 5747 кандидатов на 225 мест. По 225 одномандатным округам зарегистрированы 2729 человек. Хотя на стадии сбора подписей число претендентов превышало 5,7 тыс. человек. Среди зарегистрированных кандидатов почти 60% одновременно входили и в состав федеральных списков.

 

5%-ный барьер преодолели только  четыре избирательных объединения (блока): Коммунистическая партия РФ (КПРФ) - 22,3% голосов (99 мандатов); Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) - 11,18% голосов (50 мандатов); Всероссийское общественное политическое движение "Наш дом - Россия" (НДР) - 10,13% (45 мандатов), общественное объединение "Яблоко" - 6,89% голосов (31 мандат). По сравнению с выборами 1993 г. КПРФ получила значительно больше голосов избирателей, ЛДПР и "Яблоко" уменьшили свой электорат (НДР в выборах 1993 г. не участвовал).

Избирательное право, действовавшее на выборах в Государственную Думу (декабрь 1995 г.), претерпело по сравнению с 1993 г. существенные изменения, прежде всего с точки зрения его источников. Если в декабре 1993 г. избирательные законы не действовали, выборы осуществлялись на основе Указов Президента РФ, то в 1995 г. ситуация переменилась радикально: правового регулирования выборов Президент РФ уже не осуществлял. Президентское нормотворчество полностью вытеснили парламентские законы. Порядок их применения по вопросам предвыборной агитации и финансирования выборов регулировался инструкциями Центральной избирательной комиссии РФ, которая также обеспечивала единообразие применения других норм избирательных законов.

Среди содержательных моментов действовавшего на парламентских и президентских выборах 1995 и 1996 гг. избирательного законодательства следует отметить следующие новые положения:

а) переход на регистрацию кандидатов (списка кандидатов) только через сбор определенного числа подписей ( в одномандатном округе - не менее 1% подписей от числа избирателей округа; в общефедеральном округе - не менее 200 тыс.; для кандидата в Президенты РФ - не менее 1 млн подписей). Парламент был лишен права выдвигать кандидатов в Президенты РФ;

б) запрет злоупотребления правом на проведение предвыборной агитации, которая, в свою очередь, начала получать более широкое правовое регулирование. В частности, введено деление на бесплатную и платную предвыборную агитацию в средствах массовой информации, запрещено проводить предвыборную агитацию органам государственной власти и местного самоуправления, а также должностным лицам при исполнении ими служебных обязанностей. Последняя норма практически превратилась в декларацию, что вызвало недовольство со стороны избирателей;