Приватизация государственной и муниципальной собственности

Собственниками  государственного имущества является Российская Федерация, субъекты РФ (входящие в состав РФ республики, области, края, автономные округа, города Москва и  Санкт-Петербург). Отметим, что в  отличие от государства СССР, которое выступало в качестве единого собственника государственного имущества, сейчас существуют два вида государственной собственности — федеральная и собственность субъектов РФ. Муниципальная собственность — самостоятельная форма собственности, не относящаяся к государственной (ст. 8 Конституции РФ). 

Право собственности  от имени РФ, субъектов РФ осуществляют органы власти, действующие в пределах своей компетенции. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в  

области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, является Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, действующее на основе Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. №691. Т.е. права собственника осуществляет Правительство РФ.  

В соответствии с Закона о приватизации 2001 г. функции  продавца федерального имущества по специальному поручению Правительства  РФ от его имени могут осуществлять специализированные государственные  учреждения. 

В отличие от Закона о приватизации 1997 г., в соответствии, с которым продавцом выступало только одно учреждение — РФФИ, по Закону о приватизации 2001 г. может быть несколько подобных учреждений. Однако нужно отметить, что распоряжением Правительства РФ от 26 августа 2002 г. № 605-р функции по продаже федерального имущества от имени Правительства РФ поручено осуществлять РФФИ. 

Отметим, что  РФФИ не является органом государственной  власти, он выступает в качестве агента государства и обязан действовать  в его интересах и на наиболее выгодных для него условиях РФФИ — некоммерческая организация. Денежные средства, полученные от приватизации, являются собственностью государства. 

Неторные авторы не согласны с понятием продавец государственного и муниципального имущества, поскольку не все способы приватизации представляют собой разновидность гражданско-правового договора купли-продажи, и обозначают этого субъекта приватизации просто как собственник государственного и муниципального имущества. 

Лица, приобретающие  объекты приватизации, традиционно назывались и называются покупателями государственного и муниципального имущества.  

Покупателями, как  и по Закону о приватизации 1997 г., могут быть любые физические и  юридические лица, кроме унитарных  предприятий, государственных и муниципальных учреждений, а также организаций с долей государства, муниципальных образований в уставном капитале более 25 процентов. 

Исключение из числа покупателей унитарных  предприятий понятно — в бюджет от приватизации должны поступать средства из сферы частной собственности. 

Вместе с тем  запрет приобретать предприятия  как имущественные комплексы  акционерным обществам с долей  государственного участия в акциях, например, в 26 процентов вряд ли оправданно. Ведь акционерные общества действуют  на основе частной собственности. Соответственно, на мой взгляд, они должны участвовать в приватизации и приобретать приватизируемое имущество. 

Напомню, что  в Законе о приватизации 1991 г. содержался запрет на участие в приватизации в качестве покупателя также хозяйственным обществам (товариществам), в уставном капитале которых доля общественных организаций, благотворительных и иных фондов превышала 25 процентов. Закон о приватизации 1997 г. этот запрет не содержит.  

В отличие от двух предыдущих законов о приватизации (1991 и 1997 г.), Закон о приватизации не предусматривает каких-либо льгот для членов трудового коллектива приватизируемого унитарного предприятия, а также созданного в процессе приватизации открытого акционерного общества. Работники могут на равных условиях с другими покупателями приобретать приватизируемое имущество. 

В качестве покупателей  государственного и муниципального имущества в РФ могут выступать  наряду с российскими физическими  и юридическими лицами также и  иностранные. 

Но ранее действовавшее законодательство ограничивало участие иностранных инвесторов в приватизации предприятий. Так, например, решения о возможности допуска иностранных инвесторов к участию в приватизации объектов и предприятий оборонной промышленности, нефтяной и газовой промышленности, по добыче и переработке руд стратегических материалов, драгоценных и полудрагоценных, драгоценных металлов и т.д. могут быть приняты Правительством РФ и правительствами республики в составе РФ согласно Программы приватизации 1993 г., которой устанавливались цель, приоритеты и ограничении при проведении приватизации РФ в период с 1992 г. по 1993 г. 

Законодательство  предусматривало перечень имущества, которое приватизируется с установлением  запрета на участие в его приватизации иностранных физических и юридических лиц, а также резидентов РФ, имеющих в качестве учредителей (участников) или аффилированных лиц иностранных физических и юридических лиц (Закон 1997 г.). Закон о приватизации 2001 г. непосредственно не устанавливает каких-либо ограничений иностранного участия в приватизации. Он содержит лишь отсылочные нормы к законодательству о валютном Регулировании по вопросу о документах, представляемых претендентами — нерезидентами РФ: требования к документам определяется специальным законодательством о валютном регулировании и валютном контроле. А такой способ приватизации, как продажа за пределами территории РФ находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ, предусматривает привлечение в качестве покупателей исключительно нерезидентов. 

В отличие от ранее действовавшего Закон 2001 г. не требует обязательного декларирования источников денежных средств, используемых покупателями (юридическими и физическими  лицами) при совершении платежей по сделкам приватизации государственной и муниципальной собственности. 

Таким образом, можно констатировать, что государство  идет по пути сокращений ограничений  для лиц, которые могут участвовать  в качестве покупателей государственного и муниципального имущества. 

Действующее законодательство о приватизации в качестве основного объекта приватизации определяет государственное и муниципальное имущество. Изменения в направленности приватизации можно проследить даже по изменениям в названиях законов о приватизации (в 1991 г. - приватизация предприятий, в 1997 и 2001 гг. - приватизация имущества). При чем под имуществом, подлежащим приватизации, понимаются имущественные комплексы государственных и муниципальных предприятий, находящихся в государственной собственности акции открытых акционерных обществ, а также иное имущество, непосредственно связанное с деятельностью предприятия, например исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности. 

Закон 1991 г. содержал обширный перечь объектов приватизации, для обозначения которых, использовались неюридические термины. К объектам приватизации относились: 

предприятия, цеха, производства, участки, иные подразделения  этих предприятий; 

оборудование, здания, сооружения; 

лицензии, патенты  и другие материальные активы предприятий; 

активы ликвидационных предприятий; 

доли (паи, акции) государства и местных Советов  народных депутатов, приватизируемых  предприятий в капитале иных акционерных  обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий. 

Законы 1997 и 2001 гг. отказались от подобного перечисления объектов приватизации, употребив в  качестве объекта приватизации понятие  государственного и муниципального имущества. 

Закон о приватизации 2001 г. вводит понятие «стратегические предприятия и акционерные общества». К таковым относятся федеральные унитарные предприятия и открытые акционерные общества, акции которых (часть акций) принадлежит РФ, осуществляющие производство продукции (работ, услуг), имеющие стратегическое значение для обеспечения обороноспособности и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан РФ. Перечень стратегических предприятий и акционерных обществ утверждается указом Президента РФ на основании представления Правительства РФ. Приватизация стратегических предприятий и акций стратегических акционерных обществ возможна только после принятия решения Президента РФ об исключении унитарного предприятия из перечня стратегических или о прекращении, уменьшении доли участия РФ в стратегических акционерных обществах. Акции открытого акционерного общества «Газпром», РАО «ЕЭС России», а также являющимися субъектами естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок включаются в прогнозный план (программу) приватизации на основании федерального закона. 

Существует имущество, которое может находиться только в государственной или муниципальной  собственности. Например, приватизации не подлежит имущество организаций  федеральной почтовой связи. Иногда определенное имущество приватизируется в особом порядке, например, приватизируемые объекты культурного наследия с обременениями, возлагаемые на покупателя в виде соблюдения охранных обязательств. 

Закон о приватизации предприятий 1991 г. определил исходные позиции приватизации, которая должна была осуществляться на базе государственной программы. Государственная программа является нормативно-правовым актом, устанавливающей классификацию объектов и предприятий по возможности их приватизации, способы приватизации и льготы, предоставленные при приватизации, образование и распределение средств от приватизации, требования к местным программам приватизации и другие условия приватизации. Она составлялась на предстоящий период (первый год и три последующих года). 

В силу Закона о приватизации 1997 г. государственная программа приватизации должна приниматься в форме федерального закона и соответственно регулировать отношения в рассматриваемой сфере, но этот закон так и не был принят. 

Закон о приватизации 2001 г. ввел понятие – прогнозный план (программа) приватизации. По своей юридической природе прогнозный план (программа) приватизации не является нормативным правовым актом, это - акт планирования приватизации объектов государственной собственности на предстоящий год. Прогнозный план содержит перечень федеральных государственных унитарных предприятий, акций открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, и иного имущества, которое планируется приватизировать в соответствующем году. Здесь указывается также характеристика федерального имущества, предполагаемые сроки приватизации. 

25 августа 2006 г. Правительство РФ утвердило  Прогнозный план (программа) приватизации  федерального имущества на 2007 год  и основные направления приватизации  федерального имущества на 2007 - 2009 годы. В соответствии с этим документом в 2007 году государство выставит на продажу пакеты акций 911 акционерных обществ, 368 федеральных государственных унитарных предприятий, 7 пакетов ЗАО и 233 объекта иного федерального имущества. Выручка от их продажи должна составить 41 миллиард рублей. Всего же по состоянию на 1 июля 2006 года государство владело долями в 3724 акционерных обществ и было собственником 7178 федеральных государственных унитарных предприятий. 

В 2007 году из крупных  объектов, как сообщается в преамбуле документа, будут выставлены на торги акции "ВО "Станкоимпорт", "Московского метростроя" и двух аэропортов - в Салехарде и Уфе. 

Кроме того, в 2007 году государство намерено продать 0,0003 процента акций ОАО "Северсталь", а также 100-процентные пакеты "Московского завода полиметаллов" (занимается разработкой и изготовлением комплектующих для ядерных реакторов), ОАО "Севморнефтегеофизика" (занимается геологическим изучением акваторий арктических морей для определения перспективности добычи нефти и газа), госпакеты газораспределительных станций во Владимире, Новгороде, Смоленске и на Сахалине. 

В то же время  в опубликованном списке нет аэропорта  Пулково, хотя некоторые информагентства  и поспешили сообщить о его  приватизации. По-прежнему относится к разряду стратегических и потому не подлежит приватизации крупнейший в мире телекоммуникационный холдинг "Связьинвест", а ведь аукцион по его акциям намеревались провести еще в 2005 году. Пока не движется и приватизация "Аэрофлота". И если раньше министр экономического развития и торговли Герман Греф не раз заявлял, что исключение "Связьинвеста" и "Аэрофлота" из "стратегического списка" может состояться в ближайшее время, в последнее время он таких обнадеживающих формулировок избегает.[5]  

Прогнозный план приватизации федерального имущества  содержит следующие данные: 41 миллиард рублей должна принести казне в следующем  году приватизация федерального имущества. В 2008 и 2009 годах эти доходы составят 44 и 40 миллиардов рублей соответственно.[6]  

Под способами  приватизации понимаются предусмотренные  законом правовые формы отчуждения государственного имущества в частную  собственность физических и юридических  лиц. Приватизация государственного и  муниципального имущества может  осуществляться, только способами, предусмотренными Законом о приватизации. 

Законодательство  о приватизации всегда предусматривало  конкретные ее способы. По мере развития законодательства количество способов приватизации увеличивалось, а ее условия  совершенствовались. 

Большинство способов приватизации (восемь из указанных в Законе о приватизации десяти способов) – это договоры купли-продажи. Можно сказать, что большинство способов приватизации – это различные способы продажи государственного имущества. 

Способы приватизации расположены в Законе в определенном порядке исходя из степени их значимости; как правило, переход к следующему способу приватизации допускается, если предыдущий способ не может быть использован или не был реализован. Так, приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия может осуществляться только путем преобразования его в открытое акционерное общество, а если размер уставного капитала предприятия не превышает минимальный размер уставного капитала открытого акционерного общества, установленный законодательством РФ, то приватизация имущественного комплекса унитарного предприятия осуществляется другими предусмотренными федеральным законом способами.