Полномочия прокурора при рассмотрении гражданских дел в суде первой инстанции

Анализ прокурорской практики тех лет свидетельствует, что прокуратура не стала, да и не могла стать, гарантией соблюдения законности в таких учреждениях, как НКВД, ГУЛАГ и т.п. Прокуратура, как, впрочем, и все остальные правоохранительные органы и суд, функционировала в тех формах и пределах, которые были необходимы для поддержания правопорядка авторитарного государства8.

В соответствии со ст.43 Конституции СССР 1924 года9 при Центральном комитете учреждался Верховный Суд СССР. Статья 46 Конституции учредила пост прокурора Верховного Суда СССР. Позже на прокуратуру были возложены функция участия в гражданском процессе и функция координации органов по борьбе с преступностью.

В 1924 году была образована Прокуратура Верховного суда СССР, которая действовала на основании Положения о Верховном суде СССР от 23 ноября 1923 года10, а позже Положения о Верховном суде СССР и Прокуратуре Верховного Суда СССР от 24 июля 1929 года11.

На Прокуратуру Верховного суда СССР возлагались:

1. наблюдение, с точки зрения Конституции СССР и общесоюзного законодательства, за законностью постановлений наркоматов СССР и других центральных учреждений СССР, постановлений ЦИК союзных республик и их президиумов;
2. наблюдение за законностью действий ОГПУ;
3. надзор за законностью решений, приговоров и определений Верховного суда СССР и наблюдение за правильным и единообразным применением общесоюзного законодательства в практике судебных учреждений СССР и союзных республик.

20 июня 1933 года Постановлением  ЦИК и СНК СССР была образована  Прокуратура Союза ССР12, а 17 декабря 1933 года утверждено Положение о Прокуратуре Союза ССР, которым упразднялась Прокуратура Верховного Суда СССР13. Прокуратура СССР заняла руководящий статус относительно прокуратур союзных республик.

Согласно Положению о Прокуратуре СССР указания и распоряжения прокурора СССР носили обязательный характер для всех органов прокуратуры. Однако следует иметь в виду, что до 1936 года органы прокуратуры союзных республик оставались в составе органов юстиции.

Были определены функции прокуратуры и порядок их осуществления, а также отрасли прокурорского надзора, которые в основном сохранились и поныне:

1. общий надзор;
2. надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ и милиции;
3. надзор за предварительным расследованием;
4. надзор за правильным и единообразным применением законов судебными органами;
5. надзор за законностью и правильностью деятельности исправительно-трудовых учреждений.

В 1937 году в соответствии с положениями Конституции СССР от 1936 года, содержавшей отдельную главу о суде и прокуратуре14, была принята Конституция РСФСР15, в которой прокурорский надзор характеризовался как высший надзор. Прокуроры в своей деятельности были ориентированы на осуществление надзора за соблюдением прежде всего общесоюзного законодательства, которое выступало основой законодательства союзных республик, в том числе РСФСР. Принципиально важным явилось положение о независимости прокуратуры от местных органов власти16.

24 мая 1955 года Указом Президиума  Верховного Совета СССР утверждено  новое Положение о прокурорском надзоре в СССР17, в соответствии с которым, как и прежде, прокурорская система объявлялась централизованной системой органов во главе с Генеральным прокурором СССР. Провозглашался независимый статус прокуратуры.

В Конституции СССР 1977 года18 в отличие от ранее действовавших конституций регламентации организации и деятельности прокуратуры была посвящена целая глава. Здесь закреплялось подчинение всех органов прокуратуры Генеральному прокурору СССР, определялось, что Генеральный прокурор СССР и все подчиненные ему прокуроры осуществляют высший надзор за законностью, провозглашался независимый статус прокуратуры от местных властей. На основании данной Конституции СССР Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 года был принят Закон о прокуратуре СССР19.

Законом о прокуратуре СССР от 30 ноября 1979 года на органы прокуратуры возлагалось наряду с иными функциями осуществление координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями.

В 1992 году принят Закон «О прокуратуре Российской Федерации», нормы которого легли в основу отрасли современного прокурорского права и в соответствии с положениями которого строится и функционирует современная российская прокуратура.

В Законе о прокуратуре РФ 1992 года в отличие от Закона СССР о прокуратуре СССР не были предусмотрены такие правовые средства прокурорского надзора, как предписание и предостережение. Не было указано на осуществление надзора за исполнением законов гражданами.

Прокурорский надзор перестал именоваться высшим надзором. Выпала из поля правовой регламентации функция прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Хотя ряд региональных прокуроров продолжали ее осуществлять.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что прокуратура переживала как этапы увеличения объема функций и полномочий, укрепления своего правового статуса, так и этапы упадка, лишения большинства полномочий и функций, превращения в придаток органов исполнительной власти. Во время революционных и реакционных преобразований прокуратура с ее надзорной функцией вообще превращалась в орган не нужный и, более того, мешающий государственному административному механизму.

 

1.3.Характеристика правового статуса прокурора на современном этапе

 

Российская прокуратура – орган уникальный, и ее уникальность была предопределена уже с момента создания прокуратуры, она изначально была многофункциональной. Прокуратура была учреждена Петром I в качестве «ока государева», в обязанности генерал-прокурора входили прежде всего: надзор за Сенатом; надзор за реализацией указов царя; надзор за надлежащим исполнением принятых решений с правом опротестовать противоречащие законам решения Сената и даже приостанавливать их действие с немедленным докладом об этом царю; руководство деятельностью фискалов; руководство деятельностью сенатской канцелярии20.

В ходе своего развития полномочия прокуратуры претерпели существенные изменения, но вместе с тем статус ее так и остался до конца неопределенным, что в свою очередь приводит к постоянным дискуссиям о месте и роли ее в государственном механизме и о том, какие функции она должна осуществлять. Функции основных государственных институтов, статус которых четко определен Конституцией РФ, после ее принятия существенно не изменились. Совсем другая ситуация сложилась с прокуратурой. Единственная статья, посвященная прокуратуре, находится в Конституции в главе «Судебная власть», и в ней ничего не говорится о функциях прокуратуры, ее положении в системе органов государственной власти и конкретных полномочиях, что, вероятно, играет не последнюю роль в том, что в настоящее время лишение прокуратуры полномочий и наделение ее полномочиями осуществляется несколько хаотично и вызывает множество нареканий (и приводит в конечном итоге к ослаблению надзора).

В настоящее время прокурор получает возможность как-то реально влиять на ситуацию только тогда, когда предварительное следствие уже завершено и дело передано прокурору для утверждения обвинительного заключения. Вместе с тем очевидно, что на этом этапе он уже мало что может сделать. Все время, пока длится предварительное следствие, прокурор лишен возможности реально изменить ситуацию в случае нарушения закона или прав граждан в сфере, где цена ошибок наиболее высока, а ведь уголовные дела расследуются месяцами и даже годами. Прокурор неоправданно оказался лишен права на возбуждение уголовного дела. Между тем очень часто уголовные дела возбуждались именно прокурорами по результатам общенадзорных проверок, до отмены этого полномочия ими возбуждалось несколько тысяч уголовных дел в год. При этом на прокурора частью 2 статьи 1 Закона о прокуратуре возложено осуществление уголовного преследования. Здесь надо отметить, что данный подход к полномочию прокурора возбуждать уголовное дело не согласуется и с зарубежным опытом. В частности, в Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. NR (2000) 19 «Комитет министров – государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» отмечено, что «во всех системах уголовного правосудия прокуроры решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования»21.

Изменения, внесенные в УПК РФ Законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ3 и включившие в число поводов к возбуждению уголовного дела постановление прокурора о направлении соответствующих материалов в орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном преследовании, нельзя назвать приемлемым решением проблемы, поскольку массовость такого явления, как необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела, требует более эффективного средства прокурорского реагирования, чем бесконечная переписка прокурора с руководителем следственного органа22.

  Федеральным законом от № 168-ФЗ5 в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» были внесены изменения, сместившие акцент на правозащитную направленность деятельности прокуратуры. В Закон о прокуратуре была включена самостоятельная глава «Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», и таким образом данный вид надзорной деятельности получил законодательное оформление. Хотя на первом плане и осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, однако «ядром» прокурорской деятельности стала защита прав и свобод человека и гражданина23.

Так, в частности, Федеральным законом № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26 декабря 2008 г.24 на органы прокуратуры возложены следующие полномочия:

1. формирование и утверждение ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
2. согласование выездных внеплановых проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
3. учет проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля внеплановых выездных проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок (ст. 9, 10 ФЗ № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»).

О неоднозначности правовой природы новых полномочий говорит тот факт, что Генеральный прокурор РФ, говоря о данном виде деятельности прокуратуры, в своих приказах25 определяет новые полномочия прокуратуры, предоставленные ей в связи с внесением изменений в федеральное законодательство, как полномочия в сфере организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Очевидно, что данные полномочия имеют организационно-распорядительный характер, а возложение на прокуратуру роли координатора органов государственного контроля, входящих в структуру исполнительной власти, может привести к отождествлению прокуратуры с исполнительной властью.

Необходимо дальнейшее совершенствование законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры, устранение имеющихся противоречий, конкретизация ее полномочий в соответствии с возложенными на нее функциями, определение приоритетных направлений надзорной деятельности.

Безусловно, реформирование прокуратуры нужно осуществлять с учетом объективных потребностей российского общества и состояния законности в стране, первоочередных задач, стоящих перед государством. Вместе с тем, несмотря на то, что прокуратура традиционно была многофункциональным органом, следует избегать возложения на нее обязанностей, присущих иным органам, и напротив, предоставить ей полномочия, необходимые для достижения целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА II. Полномочия прокурора при рассмотрении гражданских дел в суде первой инстанции

2.1.Основания предъявления в суд прокурором искового заявления

Важнейшим средством пресечения и устранения нарушений закона служит предъявление прокурором исков и заявлений в суд общей юрисдикции. Реализация этих полномочий во многих случаях является единственным реальным способом защиты прав и законных интересов граждан.

    В соответствии  с ч.1 ст. 45 Гражданского процессуального  Кодекса РФ прокурор вправе  обратиться в суд с заявлением  в защиту прав, свобод и законных  интересов граждан, неопределенного  круга лиц или интересов Российской  Федерации, субъектов Российской  Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод  и законных интересов граждан  может быть подано прокурором  только в случае, если гражданин  по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным  причинам не может сам обратиться  в суд.

        Перечень  оснований по которым прокурор  может обратиться в суд в  интересах гражданина не исчерпывается  ст. 45 Гражданского процессуального  кодекса РФ. Кроме указания состояния  здоровья, возраста, недееспособности  закон предусматривает и другие  уважительные причины по которым  гражданин не может сам обратиться  в суд. Это может быть тяжелое  материальное положение, в связи  с чем гражданин не может  обратиться за квалифицированной  юридической помощью. Также уважительными  причинами могут являться отдаленность  места проживания от места  нахождения суда, наличие на иждивении  несовершеннолетних детей. С учетом  конкретных обстоятельств могут  быть указаны иные причины.