Что такое бухгалтерский учет

• оценки структуры финансирования по источникам;
• оценки объемов затрат на погашение обязательств Правительства, по которым в расчетном периоде наступает срок платежа;
• учета влияния возможных изменений ситуации на мировых валютных рынках на стоимость обслуживания и погашения внешнего долга;
• оценки потенциального влияния внутренних заимствований на масштабы кредитования реального сектора и реальные процентные ставки и т.п.

Если рассчитанный объем внутренних и внешних заимствований  для покрытия дефицита бюджета превышает  потенциально возможный уровень  или приводит к превышению предельного  уровня государственного долга, то необходимо или осуществить корректировку  дефицита бюджета в направлении его уменьшения, или определить пути сокращения объемов погашения долгов, то есть, осуществить реструктуризацию долгов. Последнее возможно лишь в случае, если не происходит нарушения предельного уровня государственного долга.

Следовательно, с учетом вышеприведенного, процесс прогнозирования дефицита бюджета и источников его покрытия можно разбить на такие этапы:

1. Осуществление  прогноза доходов бюджета.

2. Прогноз первичных  (непроцентних) расходов бюджета.

3. Осуществление  прогноза расходов на обслуживание долгов.

4. Определение  дефицита бюджета (объема чистого  финансирования бюджета).

5. Осуществление  прогноза поступлений от приватизации  и определения чистого финансирования  бюджета за счет заимствований. 

6. Определение  объемов необходимых и потенциально возможных уровней государственных заимствований.

7. Корректировка  рассчитанного дефицита или разработка  мероприятий по реструктуризации  долгов в случае превышения  рассчитанных объемов внутренних  и внешних заимствований над  их потенциально возможным уровнем

8. Определение  объема государственного долга.

9. Корректировка  рассчитанного дефицита в случае  превышения объемов долга над  предельным уровнем.

Остановимся кратко на основных проблемах, которые являются, на наш взгляд, существенными для  осуществления процесса прогнозирования.

Доходы бюджета.

В настоящее  время не существует официальных  методик прогнозирования отдельных  бюджетных показателей. В Объяснительной записке к проекту государственного бюджета приводятся таблицы расчетов по отдельным налогам и сборам, которые имеют наибольший удельный вес в общих объемах доходов бюджета. Отметим, что структура таких таблиц год от года меняется, при этом круг представляемых в них показателей, как правило, не является достаточным для всесторонней оценки перспектив отдельных бюджетных поступлений. Такая ситуация в определенной мере объясняется трудностями процесса прогнозирования. Это и большое количество факторов, которые влияют на прогноз бюджетных поступлений, и недостаточная предсказуемость внешних факторов, и трудности формализации процедур прогнозирования, и различный характер учета изменений макроэкономических и нормативно-правовых показателей.

На наш взгляд, для усовершенствования процесса прогнозирования  доходов бюджета необходимо:

- детализировать, согласовать и утвердить перечень показателей, которые в обязательном порядке должны содержать Таблицы расчетов отдельных видов налогов. Эти показатели должны характеризовать налоговую базу, изменения в налоговой системе (просмотр налоговых ставок, введение и отмена льгот и тому подобное) и ухудшение/улучшение системы взыскания налогов (недоимки, переплаты);

- определиться  с характером и степенью влияния  этих показателей на прогноз  бюджетных поступлений.

Отметим, что  последний вопрос является очень  сложным в методологическом плане, поскольку экономические процессы отнюдь не просты - на них влияет большое количество факторов и имеют место обратные связи - поэтому достаточно сложно выделить и количественно оценить вклад каждого отдельного фактора. Это свидетельствует о том, что процесс прогнозирования доходов требует комплексного подхода.

Расходы бюджета.

Прогнозирование расходной части бюджета в  сравнении с процессом прогнозирования  доходов имеет ряд существенных отличий. Так, если прогноз доходов  в значительной степени зависит от финансово-экономической ситуации в стране, то прогноз расходов должен строиться на оценке выполнения обязательств, которые заранее определены нормативно-правовыми актами и решениями Правительства относительно изменений бюджетной политики. Последнее свидетельствует о существенной ограниченности возможностей прогнозирования расходов на основе макроэкономических взаимосвязей. Прогноз расходов, как правило, в преобладающей мере обусловливается не объективными макроэкономическими показателями, а субъективными факторами (волевыми решениями).

Анализ показывает, что основными проблемными вопросами  в процессе планирования расходной  части бюджета является отсутствие механизмов обеспечения преемственности  бюджетной политики и результативности бюджетных расходов. Это подтверждается следующим:

1. Разработка  среднесрочного финансового плана  осуществляется для каждого бюджетного  цикла в отдельности, что не  позволяет придерживаться преемственности  внедряемой государственной политики  в сфере расходов.

2. Распределение бюджетных средств осуществляется в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и при отсутствии четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствия с приоритетами государственной политики. Бюджетные средства, как правило, распределяются на основе коррегирования (индексации) ассигнований предыдущего года.

3. В сегодняшней  бюджетной практике отсутствуют  четкие формулировки целей и  конечных результатов использования  бюджетных средств.

4. Сегодняшний  бюджетный процесс характеризуется  отсутствием критериев оценки  деятельности распорядителей бюджетных  средств.

5. Методы программно-целевого  составления бюджета применяются  формально, в особенности это  касается разработки и реализации государственных целевых программ.

Для повышения  надежности среднесрочного прогноза и  обеспечения преемственности бюджетной  политики в мировой практике используют такой метод бюджетного планирования, как выделение бюджетов действующих  и вновь принятых обязательств, к преимуществам которых следует отнести:

- возможность  существенного упрощения и ускорения  процедуры составления и рассмотрения  бюджета в части "действующих"  обязательств, что дает возможность  сосредоточить внимание на подготовке  к бюджету "вновь принятых" обязательств, которые отображают изменение целей и приоритетов государственной политики;

- возможность  удлинения сроков и повышения  надежности среднесрочного бюджетного  планирования за счет более  точного прогнозирования объема "действующих" обязательств. 
 

Тем не менее, существующая в Украине практика приостановления  части действующих обязательств статьями закона "О государственном  бюджете Украины" на определенный год и отсутствие прозрачной методологии  определения и корректировки (перерасчета) объемов действующих обязательств (вследствие инфляции и иных причин) не позволяют четко спрогнозировать объем "действующих" обязательств, которые будут включены в бюджет.

Поэтому, на наш  взгляд, необходимо пересмотреть и  сократить, а в дальнейшем и полностью ликвидировать чрезмерные обязательства, которые длительное время не финансируются в бюджетах всех уровней. Гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствия с целями и ожидаемыми результатами бюджетной политики должно стать основным принципом бюджетного планирования. 

Для совершенствования  среднесрочного финансового планирования необходимо разработать процедуры  пересмотра (корректирования) параметров плана и использования его  составляющих при формировании проекта  бюджета и уточнении приоритетов государственной политики на очередной бюджетный период. На перспективу следует отработать формат финансового плана с выделением бюджета действующих и вновь принятых обязательств.

Одним из наиболее негативных проявлений отсутствия устоявшихся, комплексных и надежных методик составления и использования среднесрочного финансового плана является несогласование процесса разработки, составления и реализации государственных целевых программ со среднесрочным финансовым планированием (при том, что на финансирование государственных целевых программ из бюджетов страны направляются весьма значительные объемы средств).

При разработке и утверждении государственных  целевых программ отсутствуют процедуры  осуществления оценки объемов бюджетного финансирования программ на предмет соответствия установленным на среднесрочную перспективу бюджетным ограничениям. Также отсутствует план необходимого финансирования из бюджета утвержденных государственных целевых программ на среднесрочную перспективу по главным распорядителям средств. В процессе утверждения новых государственных целевых программ никаким образом не учитывается ситуация по состоянию выполнения и финансирования уже действующих программ, курируемых главным распорядителем бюджетных средств.

Поэтому при утверждении государственных целевых программ объем требуемого бюджетного финансирования на протяжении всего периода реализации программы не увязывается с возможностями бюджета (среднесрочным финансовым планом). 

Следовательно, для повышения качества среднесрочного прогноза в части, которая касается государственных целевых программ, необходимо составить план необходимого финансирования из госбюджета и местных бюджетов по утвержденным государственным целевым программам на среднесрочную перспективу (по годам и главным распорядителям средств) и обеспечить оперативное коррегирование указанного плана в соответствии с изменениями, которые вносятся в программы.

Применение вышеупомянутых мер по усовершенствованию процесса прогнозирования и среднесрочного планирования бюджетных показателей позволит повысить качество и надежность бюджетного прогноза.

Обслуживание  государственного долга.

Объем затрат на осуществление процентных платежей по обслуживанию долга зависит от:

- объема государственного  долга;

- структуры долга по внутренней и внешней задолженности;

- стоимости долга  (процентных ставок), оцененной в  соответствии с условиями каждого  конкретного заимствования.

В свою очередь, стоимость внутреннего долга, как  правило, зависит от таких показателей, как темпы инфляции, учетная ставка НБУ, средневзвешенная процентная ставка по кредитам коммерческих банков, которые определяются направленностью государственной денежно-кредитной политики.

Стоимость внешнего долга зависит от динамики обменных курсов, международных процентных ставок и рейтинга страны-заемщика, что отражается определенным перечнем экономических показателей. Наиболее сложным элементом прогнозирования является моделирование ситуации на мировых валютных рынках, изменения на которых могут существенно увеличить затраты на обслуживание долга и привести к серьезному изменению расходов бюджета. Поэтому значительный по объему долг, номинированный в иностранной валюте, является весомым фактором риска, что ставит управление долгом в жесткую зависимость от валютной политики и состояния платежного баланса.

Государственный долг. 

Что касается прогнозирования  государственного долга, то на сегодняшний  день существует ряд методологических проблем относительно определения  самого понятия государственного долга, а точнее, размежевания понятий "государственный долг страны" и "долг сектора государственного управления", последнее из которых имеет четкое определение в контексте международных стандартов статистики государственных финансов. 

Согласно статистике государственных финансов любые функции, которые осуществляются органами денежно-кредитного регулирования, такие как управление валютными резервами и проведение денежно-кредитной политики, рассматриваются как функции сектора финансовых учреждений.

Поэтому, в отличие  от операций с международными организациями развития, такими как ЕБРР и Всемирный банк, которые отображаются как операции органов государственного управления, операции с Международным валютным фондом, связанные с управлением международными резервами страны, относятся к операциям сектора органов денежно-кредитного регулирования.