Сепаратизм в России: возможности и пределы

Один из сторонников цивилизационного своеобразия России Данилевский отмечал: Россия не покоряет, угнетает, а, освобождая, восстанавливает. Традиционно колонизация проводилась как захват, реализуясь по отношению к коренному населению как политика нещадного истребления, методы же колонизации в России — перенесение, перенимание образа жизни. В итоге складывалась общность ненасильственного, прочного консолидационного типа.

3. ХАРАКТЕРИСТИКА СЕПАРАТИЗМА КАК ОДНОЙ ИЗ ГЛАВНЫХ ПРОБЛЕМ В НОВЕЙШЕЙ ИСТОРИИ РОССИИ

Сепаратизм в этническом варианте - это выход из существующей системы  или ее разрушение с целью оформления государственности для отдельной  этнокультурной общности.⁵ Но самоопределение нации подразумевает не сепаратизм, а, прежде всего, право на участие в более широком общественно-политическом процессе. Сепаратизм становится причиной конфликтов, в основе которых лежит не только сепаратизм и проблемы, но и политическая внутренняя борьба за власть. Чаще всего они связаны со статусными или территориальными претензиями. Эти явления в постсоветском пространстве в какой-то мере были предопределены следующими факторами:

1. массовыми депортациями малых народов и ликвидацией национально-территориальных образований;
2. репрессиями в отношении национальных представителей культуры, науки во времена сталинского режима;
3. размещением нетрадиционных производств;
4. реализацией «проектов века», деятельностью военно-промышленного комплекса и военных ведомств, приведшим к экологическим ухудшениям в ряде районов Севера, Сибири.

В современной России отношения  центра и регионов определяются Конституцией 1993 года, которой закреплено федеративное устройство, система и организация  государственной власти. Конституцией была в основном устранена правовая асимметрия между субъектами федерации, существовавшая до того.

Территория Российской Федерации  на сегодняшний день состоит из территорий 83 субъектов.

Российский федерализм - смешанный: часть субъектов выделена по национальному  признаку, часть - по территориальному. Традиционные федерации формировались посредством передачи полномочий снизу вверх: субъекты федерации, объединяясь, создавали центр и передавали ему свои полномочия. Российская Федерация формировалась на основе совершенно другого принципа. Передача полномочий осуществляется сверху вниз: от центра к субъектам федерации.

Согласно Конституции существуют шесть видов субъектов Федерации, равных по своим конституционным  правам. Смешанная национально-государственная  и административно-территориальная  система государственного устройства, существовавшая ранее, обуславливала  правовую асимметрию между субъектами Федерации.

В основном, перелом негативных тенденций  в федеративных отношениях, был достигнут за счет переговорного процесса, достижения компромиссов, взаимных уступок, сделанных как федеральной властью, так и лидерами республик. Границы допустимых уступок со стороны федеральной власти республикам определяются ее способностью контролировать основные рычаги влияния на регионы: финансовую систему, транспорт, магистральные трубопроводы и, разумеется, силовые структуры.

В марте 1992 года был заключен Федеративный Договор, состоявший из трех договоров: Российской Федерации с республиками, Российской Федерации с автономиями  округами, Российской Федерации с  областями и краями. Согласно Федеративному  Договору в состав субъектов были включены области и края, состав субъектов расширился, федерализм распространяется на всю территорию.

В Федеративном договоре, подписанном  субъектами Федерации (за исключением  Татарстана и Чечни), было зафиксировано, что республики в составе Российской Федерации обладают суверенитетом. В феврале 1994 года был подписан отдельный  договор с Татарстаном, не подписавшим  Федеративный Договор, по сути, являющийся конфедеративным договором.

Федеративный договор смог приостановить  дезинтеграционные процессы в России. Договор между Российской Федерацией и Республикой Татарстан о  разграничении предметов ведения  в начале 1994 года значительно ослабил  тугой узел противоречий между органами государственной власти России и  Татарстана, а также позиции радикальных  националистических сил в республике, чье влияние основывалось почти  целиком на страхе населения перед  образом «имперского врага». Договор  между Москвой и Казанью сильно притушил этот образ в сознании татарстанцев. Договор не отменил ни одного из ранее принятых в республике законодательных  актов, но практически сделал их неопасными для сохранения целостности страны. Например, по республиканской конституции  Татарстан является субъектом международного права, но оказалось, что без гарантий Москвы зарубежные инвесторы не готовы и рубля вложить в экономику  Татарстана. По местным законам все  недра принадлежат республике, но, тем не менее, основное ее богатство - нефть транспортируется через федеральный  нефтепровод, и уже после подписания Договора в 1994 году объем продажи  Татарстаном нефти даже сократился ввиду перегрузки общероссийского  нефтепровода. Так технические устройства могут выполнять политические функции.⁶

Договоры между федеральным  центром и органами власти субъектов  Федерации, а также Договор об общественном согласии (1994 г.), подписанный  всеми субъектами Федерации, кроме  Чечни, значительно ограничили возможность  объявления кем-либо из руководителей  республик, краев, областей о выходе из состава Федерации, поскольку все они признали, что «...реализация прав субъектов Федерации возможна только при обеспечении государственной целостности России, ее политического, экономического и правового единства».

Использование договора как правового  средства урегулирования федеративных отношений в сложный период развития России предопределено его социально-юридическими свойствами этого регулятора.

Договор в отличие от директивного правового акта имеет паритетный характер. Он формируется и принимается  федеральными органами государственной  власти совместно, позволяет полнее учесть интересы субъекта Федерации - заведомо более слабой стороны. Кроме  того, договор обладает повышенной юридической гарантированностью в  сравнении с односторонним директивным  правовым актом. Федеральные государственные  органы не могут в одностороннем  порядке без согласия субъекта Федерации  расторгнуть или изменить договор.

Все же миротворческий потенциал договора при урегулировании напряженности  между федеральным центром и  российскими регионами был задействован, однако, не в полной мере. Так, в отношениях с Чечней предпочтение отдано силовым  методом разрешения конфликтов.

Необходимость начала второй чеченской  войны российские власти объясняли  тем, что победа над чеченским  сепаратизмом предотвращает распад России. Однако, я полагаю, что если бы в свое время Российская Федерация  исключила Чечню из своего состава, это не в коей мере не вызвало  бы эффект домино, т.е. выход из состава  России других республик, поскольку  пример обнищавшей и криминализированной  Чечни никого не привлекал.

Более того, отношения Чечни со всеми соседями в период между  двумя войнами становились все  хуже и хуже, но с началом второй чеченской войны стала расти  солидарность с ней следующих  этнических групп: исламских, особенно новых радикальных организаций; большинства националистических движений нерусских народов; солидарность, так называемых, лиц кавказской национальности. Война стимулирует поиск новых врагов, как внутренних, так и внешних, поэтому усиливает рост этнических фобий. С началом войны многие кавказцы, включая представителей этнических групп, которые традиционно не в ладах с чеченцами, стали испытывать в городах России такое же давление, которое раньше испытывали чеченцы, поскольку для ставропольских или ростовских милиционеров все они кажутся на одно лицо, и все они являются потенциальными террористами.

Вторая Чеченская война, которая  по своей длительности, числу жертв  и масштабам экономического ущерба превзошла первую, не привела к  усмирению чеченского сепаратизма, но уже обострила проблему разделенного лезгинского этноса, в связи с  ужесточением пограничного режима с  Азербайджаном; проблему чеченцев-акинцев  в Дагестане, в связи с концентрацией  войск в зоне расселения именно этой этнической группы. Таким образом, война в большей мере разрушает федерацию, чем существование мятежной республики.

Смешанная национально-государственная  и административно-территориальная  система государственного устройства Российской Федерации в значительной степени приближена к единой форме  территориального устройства. Закрепление  равных прав для субъектов федерации  формально означает, что все они - государственные образования и  имеют равные права во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.⁷

Взаимодействие между центральной  властью и субъектами строится на основе разграничения полномочий. Способы  разграничения полномочий между  центром и регионами могут  быть различными - договорное, конституционное  разграничение. Принцип равноправия  субъектов федерации, закрепленный в Конституции не исключает различий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных полномочий. Вопреки декларированному в Конституции равноправию субъектов, правовое регулирование управления из центра в различных субъектах идет различными путями на договорной основе.

Фактически в Российской Федерации  сохраняется неравноправие субъектов  федерации с точки зрения предметов  ведения и полномочий. Передача полномочий осуществляется в форме заключения договоров.

В августе 1993 года Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин заявил «о решительных  мерах», которые придется применить  для утверждения новой Конституции, так как, по его мнению, «Безопасность  России и ее народов - более высокая ценность, чем формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной властью, которая окончательно дискредитирует себя».

Конституция 1993 года закрепила принципы федеративного договора и подтвердила  принцип смешанной федерации. Согласно Конституции в Российской Федерации  существует разграничение предметов  ведения и полномочий, существуют три сферы компетенции: сфера  компетенции федерации, сфера субъектов  Российской Федерации и сфера  совместного ведения. Федеративное устройство предполагает прямое участие  субъектов федерации в осуществлении  законодательной власти на федеративном уровне через одну из палат представительного  органа власти - Совет Федерации.

Получило конституционное закрепление: верховенство федеральной Конституции  и федеральных законов на всей территории федерации; государственная  целостность.

В Конституции 1993 появились новые  элементы: нет характеристик республики как суверенных; принцип равноправия  субъектов федерации, во взаимоотношениях с федеративными органами государственной  власти все субъекты Российской Федерации  между собой равноправны.

Сохранение шести видов субъектов  является лишь исторической преемственностью. Наличие такого количества видов  вносит асимметрию в государственное  устройство. Ввиду этого руководство  Российской Федерации пошло на сокращение (правда, весьма незначительное) числа  субъектов с восьмидесяти девяти до восьмидесяти трех.

Конституция 1993 года закрепила переход  от декларативного к реальному федерализму, оформила новое качество федерального устройства по примеру современных  федеративных государств.

Моделью самых суверенных республик, например, Татарстана, является переход  к национальному государству.

Договорные формы наряду с Конституцией могут регламентировать отношения  сторон, при условии, что договоры не входят в противоречие с Конституцией.

Однако анализ заключенных в  начале 90-х гг. прошлого века договоров  о компетенции показывает, что  не все они остаются в рамках Конституции  Российской Федерации. Например, в договоре с Республикой Башкортостан устанавливается, что последняя представляет собой суверенное государство в составе Российской Федерации, кроме того, заново переписываются статьи Конституции России о предметах ведения Российской Федерации (ст. 71) и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), разумеется, в пользу Башкортостана. Стремясь решить с помощью договора неотложные региональные проблемы, федеральный центр встает перед дилеммой: либо соблюдать юридическую чистоту договора, либо, поступаясь ею в той или иной мере, достигать политического результата - умиротворять строптивого субъекта федерации. Под давлением политических обстоятельств центр не всегда отдает приоритет юридической чистоте договоров. Насколько обоснованным является такой выбор - покажет история.

Миротворческая роль договора нашла  яркое выражение в том обстоятельстве, что сложились виды договоров, специально ориентированные на миротворческие функции - соответственно мирный договор (публично-правовой международный договор, посредством которого прекращается война, фиксируются территориальные изменения и государственные границы, решаются другие политические, военные и экономические вопросы, в том числе о выводе войск, репарациях) и мировое соглашение (гражданско-правовой договор, посредством которого путем взаимных уступок устраняются неясность, сомнительность или спорность юридических отношений между сторонами). По мере развития общества степень реализации миротворческого потенциала договора, без сомнения, будет возрастать.