Виды реализации административно-правовых норм

• перспективное — на факты, отношения, возникшие после вступления ее в силу (например, норма, усиливающая наказание)

• немедленное — на вновь возникшие и ранее возникшие правоотношения, но с даты вступления ее в силу;

• с обратной силой — на вновь возникшие отношения и на правоотношения, которые возникли до ее вступления в силу, но с более ранней даты (например, норма, которая устраняет, смягчает ответственность).

А когда прекращается действие нормы? Здесь тоже нужно знать дату ее отмены и также то, полностью она прекратила действие или нет. Иными словами, установив дату отмены, следует еще уточнить, полностью или частично она перестала действовать.

Норма может быть отменена прямо, в этих случаях четко определяется дата, когда она перестает действовать. Под косвенной отменой понимается принятие новой нормы, что означает прекращение действия старой нормы со дня вступления в силу новой. Возможен и такой вариант: норма была срочной, то есть заранее было установлено время ее действия, по истечении которого она утрачивает силу.

Возможны три варианта установления пределов прекращения действия старой нормы. Она: 1) переживает себя, если продолжает регулировать отношения, которые возникли на ее основе, и после даты вступления в силу новой; 2) немедленно с даты утраты ею силы прекращает действие на все отношения, которые ранее регулировала; 3) досрочно прекращает действие на правоотношения, которые раньше регулировались ею, а впоследствии стали регулироваться новой нормой с обратной силой.

При таком понимании обратная сила нормы — это ее ревизионная сила, что предполагает пересмотр (ревизию) урегулированных в соответствии с действовавшей ранее нормой прав и обязанностей. Норма обратного действия обязывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, наложении административного взыскания, признании права собственности и т. д. Когда речь идет о выплатах, обратная сила означает перерасчет за прошлое время. Если же акт о размере выплат (пенсий, зарплаты, стипендий и т. д.) изменяет их лишь со дня вступления в силу новой нормы, — это ее немедленное действие.

В качестве примеров того, как старая норма переживает себя можно назвать сохранение прежнего размера заработной платы после вступления в силу новой нормы, которая уменьшила должностной оклад, применение уже после отмены старой нормы с более мягкой санкцией за правонарушение, совершенное до вступления в силу новой нормы.

4. Источники административного права как отрасли права.

Источники административного права - это нормативные акты, содержащие в себе административно-правовые нормы. Из нормативных актов складывается эта отрасль права. С точки зрения правовых свойств источников административного права они представляют собой стройный иерархический ряд соподчиненных между собой нормативных актов следующих разновидностей. Конституция Российской Федерации и Федеральные конституционные законы, например, Федеральные конституционные законы "О Правительстве Российской Федерации", "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" и другие - это государственные правовые акты с высшими юридическими свойствами, и содержащиеся в них административно-правовые нормы составляют основу и фундамент отрасли административного права. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, например, Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 21 сентября 1970 г. В соответствии с п. 4 ст. 14 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Федеральные кодификационные законы, например, Градостроительный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях и многие другие кодексы, содержащие в себе нормы административного права. Федеральные системно-инкорпорационные законы, например, "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Указы Президента РФ по своим правовым свойствам стоят ниже законов. Они должны издаваться на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании соответствующих областей и сфер государственной и общественной жизни. Нормативные правовые акты Правительства РФ (постановления, распоряжения и другие акты) должны развивать и конкретизировать нормы, содержащиеся в законах, указах Президента РФ и актах Правительства РФ, и быть направлены на их исполнение и претворение в жизнь. Статусные законы и иные нормативные правовые акты высших органов государственной власти субъектов Российской Федерации, например, конституции республик в составе России (Башкортостан, Татарстан и др.), уставы (Основные законы) краев, областей и других субъектов РФ, законы об администрациях или правительствах субъектов РФ и другие. Нормативные правовые акты центральных федеральных и субъектов Российской Федерации органов исполнительной власти (министерств и ведомств) в виде приказов, постановлений, инструкций отраслевого или межотраслевого регулирования. Нормативные правовые акты местных муниципальных органов исполнительной власти также могут быть источниками административного права, но лишь в пределах территории данного муниципального образования. Правовые свойства всех перечисленных источников административного права указывают на иерархическое место каждого из них в системе данной отрасли права, их сравнимость и соподчиненность. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, все другие законы и иные правовые акты РФ и ее субъектов не могут противоречить Конституции РФ и должны соответствовать указам Президента РФ, актам Правительства РФ и высших органов государственной власти субъектов РФ, а также актам центральных органов исполнительной власти, принятых в установленном порядке и в пределах предоставленной им компетенции. Источники административного права отличаются друг от друга не только своими правовыми свойствами, но и формами: кодексы, уставы, положения, правила, инструкции, иные акты текущей законодательной и управленческой деятельности (регламенты, концепции и другие нормативные правовые акты). Все эти формы источников административного права определяются их внутренней структурой, характером и содержанием объединяемых правовых норм, а не правовыми свойствами каждого из них.

5. Особая группа источников административного права.

Особую группу источников административного права составляют акты высших судебных органов РФ, а также ее международные договоры.

6. Международные договоры Российской Федерации как разновидность источников административного права.

Международные договоры.

 Частью 4 ст. 15 Конституции  РФ определено, что общепризнанные  принципы и нормы международного  права и международные договоры  Российской Федерации являются  составной частью ее правовой  системы. Если международным договором  РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то  применяются правила международного  договора. Данное конституционное  положение находит свою конкретизацию  в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах  Российской Федерации", определяющем  порядок заключения, выполнения  и прекращения международных  договоров РФ.

 Под международным  договором РФ понимается международное  соглашение, заключенное Российской  Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной  организацией в письменной форме  и регулируемое международным  правом, независимо от того, содержится  такое соглашение в одном или  в нескольких связанных между  собой документах, а также независимо  от его конкретного наименования. На практике возможны самые  различные наименования международного  договора, в частности договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами  или нотами.

 Статьей 71 Конституции  РФ определено, что международные  договоры находятся в исключительном  ведении РФ. Эта конституционная  норма получает конкретизацию  в ст. 3 Федерального закона "О  международных договорах Российской  Федерации": в соответствии с  Конституцией РФ заключение, прекращение  и приостановление действия международных  договоров РФ находятся в ее  ведении.

 Международные договоры  РФ заключаются с иностранными  государствами, а также с международными  организациями от имени Российской  Федерации (межгосударственные договоры), Правительства РФ (межправительственные  договоры), федеральных органов исполнительной  власти (договоры межведомственного  характера).

 В качестве примера  того, какое значение имеют международные  договоры в качестве источников  административного права, можно  привести административные по  своей природе положения Трудового  кодекса РФ, регламентирующие статус  государственных инспекторов труда. Данные положения явились результатом  ратификации сначала Советским  Союзом, а затем как его правопреемником  и Российской Федерацией ряда  конвенций Международной организации  труда.

7. Конституционные положения в административном праве.

Другие конституционные положения в административном праве получают новое значение. В качестве иллюстрации рассмотрим конституционные нормы, определяющие презумпцию невиновности. Так, в соответствии со ст. 49 Конституции РФ она складывается из трех неразрывных принципов:

 каждый обвиняемый  в совершении преступления считается  невиновным, пока его виновность  не будет доказана в предусмотренном  федеральным законом порядке  и установлена вступившим в  законную силу приговором суда;

 обвиняемый не обязан  доказывать свою невиновность;

 неустранимые сомнения  в виновности лица толкуются  в пользу обвиняемого.

 Расширенная трактовка  презумпции невиновности содержится  в КоАП РФ. Необходимо отметить, что включение в законодательство об административной ответственности понятия "презумпция невиновности" стало одной из принципиальных новелл вступившего в силу с 1 июля 2002 г. нового КоАП. До этого (и конституционное положение делало данную позицию обоснованной) презумпция невиновности распространялась на отношения, урегулированные уголовным правом, не случайно. В Конституции РФ содержится более узкий термин "преступление", а не широкий - "правонарушение", позволяющий включить в себя и уголовное преступление, и административное правонарушение. Более того, новый КоАП РФ оперирует самим термином "презумпция невиновности" в отличие от Конституции РФ, где, несмотря на определение содержания презумпции невиновности, сам термин отсутствует. Итак, ст. 1.5 КоАП РФ предусмотрены следующие положения:

 лицо подлежит административной  ответственности только за те  административные правонарушения, в отношении которых установлена  его вина;

 лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном Кодексом РФ об административных правонарушениях, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело;

 лицо, привлекаемое к  административной ответственности, не обязано доказывать свою  невиновность;

 неустранимые сомнения  в виновности лица, привлекаемого  к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

 Однако, на наш взгляд, данное расширительное толкование  Конституции РФ, выразившееся во  внесении в законодательство  об административных правонарушениях  понятия "презумпция невиновности", может послужить основой для  разного рода злоупотреблений  со стороны действительных нарушителей  закона. Примером может стать  сфера обеспечения безопасности  дорожного движения. Мы уже привыкли  к тому, что ежегодно на дорогах  России гибнет население не  самого маленького города, еще  миллионы человек получают травмы. По данным, приведенным Президентом  РФ в ежегодном Послании Федеральному  Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. <1>, в России почти 100 человек в  день погибают в дорожно-транспортных  происшествиях. Такие невероятные  цифры человеческих потерь не  могут быть оправданы низким  качеством дорог и общей старостью  автомобильного парка страны. Во  многом виноват пресловутый "человеческий  фактор", выражающийся в сознательном  игнорировании многими участниками  дорожного движения (как водителями, так и пешеходами) элементарных  требований безопасности (превышение  скорости, отказ от использования  ремней безопасности, переговоры  по мобильным телефонам в процессе  движения и т.п.). Низкая правовая  культура, помноженная на отсутствие  в законодательстве регулирования  привычных для большинства цивилизованных  государств средств контроля (например, приборов видеонаблюдения), в совокупности  с принципом невиновности там, где он по меньшей мере спорен, дает закономерный результат.

8. Федеральные законы как разновидность источников административного права.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрена возможность использования такой разновидности источника норм права, как договор о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти России. Допускается заключение таких договоров только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий:

   устанавливается  перечень полномочий федеральных  органов государственной власти  и органов государственной власти  субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится  иначе, чем это установлено федеральными  законами и законами субъекта  Российской Федерации;

   определяются условия  и порядок осуществления этих  полномочий, конкретные права и  обязанности сторон, срок действия  договора о разграничении полномочий  и порядок продления данного  срока, а также основания и  порядок досрочного расторжения  договора о разграничении полномочий.

   Договор о разграничении  полномочий подписывается Президентом  РФ и высшим должностным лицом  субъекта Российской Федерации (руководителем  высшего исполнительного органа  государственной власти субъекта  Российской Федерации). Срок действия  договора о разграничении полномочий  не может превышать десять  лет.

   Однако, следует иметь в виду, что документ вступает в силу лишь со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное. Кроме того, договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий. Таким образом, источником все же остается по-прежнему федеральный закон, а не договор.

   Дополнительным видом  источника административного права  можно считать также соглашение, заключенное между федеральными  и региональными органами исполнительной  власти о передаче друг другу  части полномочий. Соглашения заключаются  в случае, если осуществление  части полномочий не может  быть возложено федеральным законом  в равной мере на исполнительные  органы государственной власти  субъекта Российской Федерации. В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

   Соглашение подписывается  руководителем федерального органа  исполнительной власти и высшим  должностным лицом субъекта Российской  Федерации (руководителем высшего  исполнительного органа государственной  власти субъекта Российской Федерации). Соглашения также считаются заключенными  и вступают в силу только  после их утверждения постановлениями  Правительства РФ и официального  опубликования в установленном  порядке.

   Отнесение к системе  источников административного права  актов правосудия и локальных  норм (обыкновений), а также административно-правовых идей, по нашему мнению, также недопустимо с точки зрения теории права в целом.

   Правовые акты  судов судебной системы Российской  Федерации не носят нормативного  характера (включая рекомендательные  акты, принимаемые Верховным Судом  РФ и ВАС РФ, предназначенные  для обобщения судебной практики  и разъяснения наиболее сложных  ситуаций толкования материальных  и процессуальных норм). Судья, принимая  решение по делу не имеет  права сослаться на такой акт, как на основание для выводов по делу; у него всегда есть свобода усмотрения. Решения Конституционного Суда РФ и других судов, признающие подзаконные нормативно-правовые акты несоответствующими Конституции РФ или другим законам, также не являются нормативными, поскольку лишь в силу специальной нормы административного права влекут за собой последствия в виде прекращения действия такого акта в целом или его части.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрена возможность использования такой разновидности источника норм права, как договор о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти России. Допускается заключение таких договоров только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий:

   устанавливается  перечень полномочий федеральных  органов государственной власти  и органов государственной власти  субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится  иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;