Виды и принципы правотворческой деятельности в Российской Федерации

     2.4 Научный характер правотворчества и его связь с правоприменительной практикой. 

Главные требования этого принципа сводятся к тому, что законопроект готовится не просто сам по себе, произвольно, а при тщательном анализе социально-экономической ситуации в стране, политической обстановки, потребностей правового регулирования тех или иных сторон общественной жизни, целесообразности подобного регламентирования и т.д.

 Для выявления этих параметров используются различные социально-правовые эксперименты, социологические опросы, анкетирование и т.д. Только с учетом указанных факторов принятые правовые предписания будут обоснованными и эффективными. Вместе с тем без связи с правоприменителем законодательный орган не будет знать результата своего труда, не сможет судить об эффективности принятых правовых решений, корректировать свою работу. Правоприменительная практика, как лакмусовая бумага, выявляет все недостатки и просчеты законодателя, раскрывает правотворческие потребности. 

2.5 Гуманизм правотворчества  

     Цель  правотворчества - права и свободы  человека и гражданина. Право должно быть направлено на защиту интересов  личности и всего общества в целом.

     Таким образом, правотворчество представляет собой особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества.¹ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Проблемы правотворчества  в субъектах Федерации.

В России наряду с новыми тенденциями правотворчества (изменение характера и объема) перераспределяются правотворческие полномочия между РФ и республиками, краями, автономными округами и областями. Субъекты Федерации получили больше возможностей для участия в формировании правовой системы. Они имеют равные права на издание нормативно-правовых актов, кодексов и иных законодательных актов. Роль правотворчества в субъектах

Федерации растет, это в свою очередь связано  с тенденцией децентрализации российской государственности, укрепления в ней федеративных начал.

Как известно, законодательство имеет два уровня: федеральное и региональное. Федеральный  предполагает, что "вне пределов ведения РФ, совместного ведения  РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов." (ч.4 ст. 76 Конституции РФ). Принцип федерализма возможен, когда субъекты РФ имеют большие полномочия (в т.ч. в сфере правотворчества). Конституция РФ это позволяет, и они их используют.

Региональное  правотворчество направлено на обеспечение  проведения экономических реформ, равноправия  форм собственности и т.д. Эти  же направления присутствуют и в федеральном законотворчестве, но субъекты

Федерации еще учитывают региональные, их цели. Например, во многих республиках принят земельный, лесной кодексы (в Башкортостане 13 кодексов, а Московская область  имеет даже градостроительный кодекс), наряду с этим действуют договоры между РФ и субъектами Федерации, касающиеся вопросов культуры.

Правотворчество субъектов РФ осуществляется не всегда равномерно.

Недостатки  в правотворчестве объясняются  и отсутствием квалифицированных  кадров, теоретической базы.

Растет  объем и значение подзаконных  актов по сравнению с законами.

Имеет место так называемое мелкотемье (например, в Тверской области приняты  законы о сходах граждан, о старосте, о главе местной администрации, не лучше было бы принять единый закон о местном самоуправлении), декларативный характер многих положений законов, отсутствие механизма их реализации, мер ответственности, поощрения.

Доходит и до того, что некоторые законы субъектов расходятся с

Конституцией  РФ (напр., расширение их правового статуса: право выхода; ряд субъектов определяет права и свободы человека, но в соответствии с пунктом "в" ст. 71 Конституции РФ это ведение РФ).

Соответствие  законодательства субъектов Федерации  федеральному законодательству - необходимое  условие упрочнения российской государственности, обеспечения ее единства и территориальной целостности.

Необходимо  создавать четкий правовой механизм устранения несоответствий и противоречий (создание добровольных согласительных органов). В РФ должна быть создана единая взаимоувязанная система нормативно - правовых актов, включающих в качестве составных блоков и федеральное законодательство, и законодательство субъектов Федерации. В общую правовую систему РФ входит совокупность нормативно- правовых актов субъектов Федерации, следовательно, должна существовать определенная иерархия.  
 
 
 

4. Законотворческий  процесс.

Выделяется в законотворческом процессе ряд характерных признаков. Саму процедуру принятия законов регулируют правила, закрепленные конституционно.

Следует рассмотреть каждую стадию законотворческого процесса более подробно.

Первым этапом законотворческого процесса является подготовка проекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный момент создания правового акта. Как уже говорилось, потребность в регулировании общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией в государстве.

"Как  известно, воля законодателя, как бы широко ни трактовалось это понятие, формируется под воздействием объективных закономерностей. Поэтому осознание объективной необходимости того или иного явления или процесса, его оценка в субъективном сознании, соотнесение с отдаленными и близкими целями, выявление возможности воздействия права на проявление объективных законов, применение соответствующих - правовых форм для реализации принятого решения - все это основные этапы принятия правотворческого решения", так считают авторы книги "Научные основы правотворчества". ²

Принятие  решения о подготовке законопроекта  знаменует собой начало законотворческого  процесса. С принятием такого решения  определяется тема будущего акта, его  общая направленность. Очень много  зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям.

По предлагаемому  к разработке законопроекту предварительно составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются такие параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается также и отнесение его к определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования. Конституция 1993 г. внесла существенные изменения в структуру законодательства, углубив и расширив его. Поленина выделяет несколько уровней иерархической структуры:

     1. подзаконные нормативные акты;

     2. нормативные указы;

     3. "простые" федеральные законы;

     4. конституционные федеральные законы;

     5. Конституция РФ (как целое);

     6. Положения гл.1 Основы конституционного  строя Конституции РФ I993 г.³

Естественно важным является вопрос о том, кто  готовит законопроект. Сложившаяся  юридическая практика идет "ведомственным" путем, т.е. правоподготовительная деятельность осуществляется министерствами и ведомствами. Основные адресаты в планах законопроектных работ - Министерство финансов, Прокуратура РФ, Министерство юстиции. Основная тяжесть работы ложится на работников аппарата этих государственных структур, что влечет ряд негативных последствий. Проект закона вырабатывается, как правило, в спешке из-за большой загруженности специалистов аппарата, зачастую достаточно низок их профессиональный уровень, кроме того, они, так или иначе, находятся в плену у определенного стереотипа правового мышления.

Сложившаяся ситуация естественно привлекает внимание ученых-правоведов. Большинство склоняется к тому, что подготовкой законопроектов аппарат заниматься не должен. В  частности С.С. Алексеев выступил с предложением передать работу по составлению законопроектов группе специалистов, ученых, практиков, обладающих компетентностью в том или ином законодательно разрешаемом вопросе. "Закон как изобретение, как всякое достижение человеческого ума должен создаваться талантливыми личностями. Настоящие законы нельзя создавать большими коллективами. Необходимо привлечь к выработке законов людей с конструктивным мышлением".⁴

Полезной  была бы практика подготовки проектов законов специально созданными научно-исследовательскими, творческими группами, и объявление соответствующего конкурса среди авторских коллективов. Еще один момент, на котором бы хотелось остановиться. Это законотворческая деятельность членов парламента. Европейская практика показывает, что такого понятия нет вообще, депутаты работают только с готовым проектом, который создается специалистами. Статус депутата в РФ позволяет Думе обращаться с законодательной инициативой, внести обоснованное предложение о законодательном нововведении и отстаивать его". Депутат Совета Федерации и депутат Государственной Думы имеют право законодательной инициативы, которое осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

     а) законопроектов и поправок к ним;

     б) законодательных предложений о  разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов;

     в) законопроектов о внесении изменений  и дополнений в действующие законы РФ и законы РСФСР либо о признании  этих законов утратившими силу".⁵

Если  такая инициатива будет одобрена, то ее "обработкой" займутся профессионалы. Это существенно сократило бы количество "некачественных" проектов, а возможно даже и законов. Сам процесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно выделить:

     1. Создание концепции будущего закона;

     2.Анализ  существующих норм, регулирующих  данные отношения и изучение  соответствующего мирового опыта;

     3. Непосредственная работа над  текстом проекта;

     4. Экспертиза готового законопроекта.

Особое  внимание, на наш взгляд, следует  уделить разработке концепции будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту. Найти объективно необходимое сочетание юридического и практического содержания акта, что требует привлечения, как юристов, так и специалистов в конкретно необходимых областях знаний (экономистов, социологов, психологов). Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности российского правоприменения.

Обсуждение, доработка и согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется.

Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой поручена подготовка проекта и внесение его  на утверждение.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стации подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется его всенародное обсуждение.

Основным  инструментом выражения мнения общественности является пресса, которая все активнее включается в процесс законотворчества. Такую тенденцию отмечают и юристы, подчеркивая, что "поток" предложений в печати и, особенно, в письмах граждан о необходимости принятия того или иного закона либо ценой их серии увеличивается".⁶

Таким образом, мы имеем дело с феноменом инициирования законодательных предложений в прессе не только на стадии обсуждения выдвинутых законопроектов, но и выявления и анализа законодательных проблем. Задача общественной дискуссии в печати состоит в том, чтобы выяснить многообразие альтернативных мнений, выбрать оптимальные предложения, которые послужили бы базой для эффективного решения. К сожалению, для ряда современных изданий характерны низкая культура дискуссий по важнейшим государственно-правовым вопросам, нетерпимость к иным позициям. Важным остается вопрос о порядке учета высказанных в прессе законодательных предложений. Механизма подведения итогов обсуждения и их учета мы пока не имеем. Анализ показывает, что лишь небольшая часть предложений и замечаний к законопроектам используется в их окончательном варианте. Судьба остальных остается неизвестной, как и мотивы, по которым были отклонены те или иные замечания. В связи с этим, думается, необходимо придать каналам общественного мнения большую упорядоченность и эффективность, в частности, выделить в банке данных парламента блок "предложения общественности" для их автоматизированной обработки и использования. Тогда по каждому законопроекту можно будет давать концентрированно обработанную и достаточно объективную информацию.