Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации

    Проект  Федерального закона «Об уполномоченном по правам ребенка» был рассмотрен Советом Государственно Думы 21.05.2002г. Предлагаемый законопроект определяет порядок назначения и освобождение от должности федерального уполномоченного по правам ребенка, которое должна осуществлять Государственная Дума. Устанавливаются основные задачи уполномоченного:

1. рассмотрение жалоб на нарушения прав и свобод ребенка;
2. осуществление контроля за соблюдением государственных минимальных стандартов основных показателей качества жизни детей;
3. осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

    В современной России отсутствует  развитый институт уполномоченного по правам ребенка, он находится лишь на стадии становления. Только в четырех субъектах Российской Федерации (Кемеровская, Самарская области, г. Москва, Краснодарский край) приняты законы об уполномоченных по правам ребенка.

    На  мой взгляд, создание специализированных уполномоченных будет являться важным шагом в защите прав и законных интересов наиболее уязвимых категорий лиц. Введение специализированных государственных институтов, нацеленных на реализацию указанного в статье 2 Конституции принципа является на сегодняшний день необходимым шагом в развитии правового государства.  
 
 
 

    Глава 2. Административно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. 

    §1. Назначение на должность  и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в РФ.

    Для института омбудсмена характерно то, что эта должность существует в рамках парламентаризма. Поэтому в некоторых странах до сих пор делают упор на связь омбудсмена с парламентом, рассматривая деятельность омбудсмена как некий опосредованный, косвенный парламентский контроль за деятельностью органов, в первую очередь исполнительной власти в сфере соблюдения прав человека.

    Принцип назначения на должность омбудсмена в различных странах имеет  свою специфику, что связано с  национальными особенностями отдельных стран. Как правило, данный орган образуется парламентом, хотя есть и иные способы: французский Посредник (медиатор) согласно Закону об учреждении должности Посредника 1973г. назначается на 6 лет декретом Президента Республики после обсуждения его кандидатуры Советом Министров; британский Парламентский комиссар по делам администрации назначается Правительством, однако в отличии от Франции тесно связан в своей деятельности с Парламентом и даже может быть смещен по требованию обеих палат.⁸

    В Российской Федерации согласно статье 8 федерального конституционного закона об «Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием. Между тем в зарубежных государствах омбудсмен назначается (избирается) абсолютным большинством голосов депутатов нижней палаты (парламента), что демонстрирует высокую степень политического согласия при назначении омбудсмена.⁹

    Способ  выдвижения кандидатур на должность Уполномоченного в России характеризуется множественностью субъектов выдвижения. Предложения о кандидатах могут вноситься в Государственную Думу Президентом Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думы в течение месяца до окончания сроков полномочий предыдущего Уполномоченного (ст. 7).

    Согласно  Регламенту Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,¹⁰ каждый кандидат, предложенный на должность Уполномоченного, выступает на заседании Государственной Думы с краткой программой предстоящей деятельности (ст.156). Далее в список для тайного голосования включаются кандидатуры, получившие не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

    Если  кандидатура на должность Уполномоченного  отклоняется палатой, то эта же или новая кандидатура может быть предложена для нового рассмотрения. В случае же, если в Государственную Думу было внесено более одной кандидатуры и в результате тайного голосования ни одна из них не набрала необходимого числа голосов, могут быть предложены для нового рассмотрения те же или новые кандидатуры (ст.157).

    Государственная Дума принимает постановление о  назначении на должность Уполномоченного не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

    Уполномоченный  по правам человека в Российской Федерации  назначается на должность сроком на 5 лет, и одно и то же лицо не может быть назначено на эту должность более чем на два срока подряд (ст. 10 ФКЗ «Об уполномоченном…»).

    После того как будут оглашены результаты голосования, председательствующий на заседании Государственной Думы объявляет о времени принесения присяги. Уполномоченный считается вступившим в должность с момента принесения присяги. Принесение присяги удостоверяется подписью Уполномоченного. Текст присяги хранится в Государственной Думе.

    Как уже было сказано, решение о досрочном  прекращении полномочий Уполномоченного также принимает Государственная Дума. Согласно п.1 ст.13 ФКЗ «Об уполномоченном…» Уполномоченный досрочно освобождается от должности в случаях:

1. нарушения требований ст.11 (т.е. он не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели; Уполномоченный обязан прекратить деятельность, несовместимую с его статусом, не позднее 14 дней со дня вступления в должность).
2. вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного.

    Процедура отставки Уполномоченного по правам человека: этапы, сроки, инициаторы возбуждения  вопроса об отставке, роль комитетов  Государственной Думы в этом процессе, - не получила регламентации в Законе.

    В п.2 ст.13 не установлен механизм прекращения полномочий омбудсмена Государственной Думой в случае неспособности его по состоянию здоровья или по иным причинам в течение длительного времени исполнять свои обязанности. Не регламентирован вопрос о представлении заключения государственной медицинской комиссии, назначенной Государственной Думой в целях оценки состояния здоровья Уполномоченного.¹¹

    Закон не указывает в качестве основания  прекращения полномочий российского  омбудсмена утрату доверия Государственной  Думы. Законодательство ряда зарубежных государств, в частности Великобритании, содержит норму о том, что омбудсмен выполняет свои функции, пока ведет себя безупречно.

    Нарушение Уполномоченным присяги также не является основанием отстранения его от должности, что как считает Л.В. Бойцова, может стимулировать безответственное отношение Уполномоченного к своим обязанностям.¹²

    В случае досрочного освобождения Уполномоченного  от должности новый должен быть назначен Государственной Думой в течение  двух месяцев со дня досрочного освобождения предыдущего (ст.14).  
 

    §2.Гарантии, предоставляемые  федеральному Уполномоченному.

    В соответствии со ст. 2 Закона Уполномоченный независим и неподотчетен государственным органам и должностным лицам, в т. ч. Государственной Думе. Эта норма призвана гарантировать независимость омбудсмена. Отказ от подотчетности нижней палате парламента имеет и свои минусы: Государственная Дума не является гарантией правозащитной деятельности Уполномоченного.¹³

    Уполномоченный  имеет право: 1) беспрепятственно посещать органы государственной власти и местного самоуправления, предприятия, учреждения и организации, воинские части, общественные объединения; 2) проверять деятельность государственных, органов местного самоуправления, должностных лиц; 3) быть безотлагательно принятым должностными лицами органов власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, руководителями общественных объединений, военноначальниками и администрацией мест принудительного содержания; 4) ознакомиться с уголовными, гражданскими административными делами, включая прекращенные; 5) посылать запросы для получения необходимых документов и материалов.

    Уполномоченный  обладает неприкосновенностью в  течение всего срока полномочий и не может быть привлечен к судебной ответственности, задержан, арестован, подвергнут обыску без согласия Государственной Думы. Неприкосновенность Уполномоченного распространяется и на его жилое и служебное помещения, багаж, личное и служебное транспортные средства, переписку, используемые им средства связи, а также на принадлежащие ему документы.

    Согласно  п.2 ст.12 Закона в случае задержания Уполномоченного на месте преступления должностное лицо, произведшее задержание, немедленно уведомляет об этом Государственную Думу, которая должна принять решение о даче согласия на дальнейшее применение этой процессуальной меры. При неполучении в течение 24 часов согласия Государственной Думы на задержание Уполномоченный должен быть немедленно освобожден.

    Во  Франции же, в отличие от российского омбудсмена, медиатор располагает иммунитетом даже по окончании действия его мандата.  
 
 
 

    Глава 3. Деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ. 

    §1. Рассмотрение обращений  граждан.

    Уполномоченный  по правам человека в Российской Федерации призван осуществлять на территории России контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ, законами РФ и другими нормативными актами, а также международными пактами и соглашениями, ратифицированными Российской Федерацией. К основным направлениям деятельности российского омбудсмена, которые Сформулированы ФКЗ, относятся:

    - рассмотрение  жалоб и обращений о нарушении  прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;

    - анализ законодательства РФ и подготовка рекомендаций по его совершенствованию и привидению в соответствие с общепризнанными нормами и принципами международного права;

    - подготовка  ежегодного доклада о своей  деятельности и направление его Президенту РФ, палатам Федерального Собрания, в высшие судебные инстанции и Генеральному Прокурору РФ;

    - обращение  в Государственную Думу с предложением  о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний;

    - обращение  в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ для защиты прав и свобод граждан.

    Перечисленные направления деятельности Уполномоченного  в той или иной мере соотносятся  с развитием институтов несудебной защиты прав и свобод граждан.

    Поэтому важно отметить также то, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод индивида.¹⁴ Он должен собственными средствами способствовать восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о права человека и гражданина, а также привидению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права.

    Одним из главных способов реализации Уполномоченным своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан Российской Федерации и находящихся на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения в судебном или административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Данное ограничение является необходимым и направлено на то, чтобы сделать институт Уполномоченного жизнеспособным, ибо отказ от подобной нормы может обернуться лавинной обращений граждан к Уполномоченному, что парализует его деятельность.¹⁵ Российский омбудсмен не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.

    Уполномоченный  не ограничен «парламентским фильтром», т.е. он рассматривает жалобы, направленные не в парламент, а ему лично, что обеспечивает непосредственный диалог между государством в лице Уполномоченного и гражданами, минуя процедуру прохождения жалобы через парламентариев. Характерной особенностью английского варианта института омбудсмена является то, что граждане не имеют с ним прямого контакта. Он наделен правом рассматривать письменные жалобы граждан, поступившие только через членов палаты общин. Подобный «парламентский фильтр» кроме Великобритании можно также наблюдать и во Франции.¹⁶