Теория разделения властей и современные российские дилеммы

  256 Глава VIII. Разделение властей в государственном механизме

  родных  депутатов и Верховным Советом  страны13[13]. Этим же актом было «предложено» Конституционному Суду РФ «не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания». Следовало фактически считать настоящий Указ по юридической силе превосходящим действующую Конституцию, ибо она продолжала функционировать лишь в той части, «в которой не противоречила настоящему Указу».

  Оценивая  данный Указ с юридической и других точек зрения, отечественные и зарубежные юристы отмечали, что его положения находились в явном противоречии с действующей Конституцией14[14] и что такого рода антиконституционные акты могут иметь отдаленные неблагоприятные последствия15[15].

  Издавая данный Указ, справедливо подчеркивает И.Г. Шаблинский, «президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые ее важнейшие главы не имеющими юридической силы. Такие решения не могли не иметь шокирующего эффекта, особенно если учесть, что примерно с 1988 г. российское общество переживало возрождение интереса к либеральным, классическим представлениям о праве и правовом государстве»16[16]. Разделяя решение Конституционного Суда от 21 сентября 1993 г. по этому вопросу, автор вполне обоснованно заключает, что согласно действовавшему в тот период законодательству президент не имел права ни на издание Указа № 1400, ни на издание других, последовавших за ним указов17[17].

  Однако  несмотря на официальную оценку Указа  № 1400, данную Конституционным Судом, как противоречащего действующей  Конституции, такого рода акты продолжали издаваться. В них нашли закрепление и дальнейшее развитие многие положения, которые ранее были признаны антиконституционными.

  Так, в нарушение действующего законодательства Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. была констатирована «невозможность деятельности» Конституционного Суда России «в неполном составе» и было предложено не созывать его заседания «до принятия новой Конституции Российской Федерации»18[18].

  § 3. Теория разделения властей и современные российские дилеммы 257

  Указом  Президента РФ от 9 октября 1993 г «О реформе  представительных органов власти и  органов местного самоуправления в  Российской Федерации» была формально-юридически и фактически разрушена система местных органов государственной власти, а «исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов», были возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации»19[19].

  Наконец, Указом Президента РФ от 7 октября 1993 г. «О порядке назначения и освобождения от должности глав администраций  краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения»  был отменен действовавший порядок  выборности глав администраций органами государственной власти. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти. Главы администраций, согласно данному Указу, назначались и освобождались Президентом РФ «по представлению Председателя Совета Министров – Правительства Российской Федерации20[20].

  Наряду  с названными в этот период были приняты и другие акты – указы, ставящие своей целью полный демонтаж существовавшего до 21 сентября 1993 г. механизма государственной власти и управления, а вместе с ним и окончательное выхолащивание принципа разделения властей21[21]. На основе и во исполнение этих и иных им подобных указов на территории России складывалась система своеобразной со-подчиненности исполнительной власти и всех других государственных властей.

  И хотя в новой Конституции РФ 1993 г. (ст. 10) по-прежнему подчеркивалось, что  «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» и что «органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны», суть дела от этого и реальная действительность заметно не изменились. Принцип разделения властей продолжал функционировать лишь номинально, формально-юридически. Фактически же существовал скорее принцип технического рас-

  258 Глава VIII. Разделение властей в государственном механизме

  пределения  между различными госорганами предметов  ведения, сферы деятельности, функций, но отнюдь не разделения властей.

  С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции России в развитии, точнее, применении теории разделения властей в нашей стране начался новый, третий период, который продолжается вплоть до настоящего времени.

  Конституция РФ 1993 г. не только декларировала принцип  разделения властей, но и довольно четко закрепила за каждой из них круг относящихся к их ведению вопросов, их компетенцию.

  Согласно  Конституции, законодательным и  представительным органом Российской Федерации является Федеральное  Собрание – парламент. Он состоит  из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 94, 95).

  Исполнительную  власть в стране осуществляет Правительство  Российской Федерации (ст. 110).

  Судебная  власть осуществляется «посредством конституционного, гражданского, административного и  уголовного судопроизводства» (ст. 118). В системе государственных органов, осуществляющих судебную власть, в конституционном порядке выделяются следующие.

  Конституционный Суд Российской Федерации выступает  как судебный орган конституционного контроля, «самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства» (ст. 1 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

  Верховный Суд РФ является «высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции» (ст. 126 Конституции РФ).

  Высший  Арбитражный Суд РФ выступает  как высший судебный орган «по  разрешению экономических споров и  иных дел, рассматриваемых арбитражными судами» (ст. 127 Конституции РФ).

  В системе высших властных структур современного российского государства особое место занимает институт президентства.

  Согласно  Конституции РФ, президент является главой государства. Он выступает как  гарант Конституции, а также «прав  и свобод человека и гражданина». В установленном Конституцией РФ порядке президент принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; обеспечивает «согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ст. 80 Конституции РФ).

  В соответствии со своими конституционными полномочиями президент назначает  с согласия Государственной Думы Председателя Пра-

  § 3 Теория разделения властей и современные российские дилеммы 259

  вительства  России; принимает решение об отставке правительства; имеет право председательствовать на заседаниях правительства; по предложению  Председателя Правительства РФ назначает  на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и министров; представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность председателя Центрального банка РФ, а также ставит вопрос о его освобождении.

  Согласно  Конституции президент выполняет  также ряд других полномочий и функций. По своей природе и характеру они являются в основном исполнительно-распорядительными полномочиями и функциями. Являясь главой государства, президент одновременно фактически выполняет функции и главы правительства. Сочетание полномочий главы государства с фактическими полномочиями главы правительства позволяет Президенту России сосредоточить в своих руках огромную, поистине «суперпрезидентскую», власть.

  Означает  ли это, что в формально-юридическом, конституционном смысле Президент  России как глава государства стоит по своему статусу не только над исполнительно-распорядительными, но и над законодательными и судебными органами? Нет, не означает.

  Конституция РФ в связи с этим особо оговаривает, например, что в своей деятельности при определении основных направлений внутренней и внешней политики государства президент руководствуется Конституцией и федеральными законами. В Основном Законе страны особо подчеркивается, что «указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (ч. 3 ст. 80, ч. 3 ст. 90).

  Аналогичные по своему характеру положения содержатся также и в текущем законодательстве. Так, в Гражданском кодексе РФ особо указывается на то, что «в случае противоречия указа Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации настоящему Кодексу или иному закону применяется настоящий Кодекс или соответствующий закон» (п. 5 ст. 3).

  Из  сказанного следует, что если указы  президента как главы государства, согласно Конституции, уступают по своей юридической силе законам, т.е. актам, принимаемым высшим законодательным органом страны – парламентом, то институт президентства не может быть по своему статусу выше парламента, стоять над парламентом.

  Аналогично обстоят дела не только с законодательной властью и осуществляющими ее высшими органами, но и с судебной властью и реализующими ее органами. В Конституции РФ прямо говорится о том, что «судебная система Российской Федерации устанавливается

  260 Глава VIII. Разделение властей в государственном механизме

  Конституцией  Российской Федерации и федеральным  конституционным законом» и что  «судьи независимы и подчиняются  только Конституции Российской Федерации  и федеральному закону» (ч. 3 ст. 118, ч. 1 ст. 120).

  В формально-юридическом плане это означает, что судебная власть, так же, как и законодательная, является самостоятельной ветвью власти по отношению к исполнительной власти, и по отношению друг к другу они оказывают сдерживающее влияние и уравновешивают друг друга.

  Однако, как показывает практический опыт функционирования властей после принятия Конституции  России 1993 г., обладая относительной  самостоятельностью и сдерживая  в своей повседневной деятельности друг друга, государственные власти далеко не всегда уравновешивают друг друга.

  В особенности это касается законодательной  и исполнительно-распорядительной властей. В отношениях между ними, равно как и в отношениях с  другими ветвями и разновидностями  властей, неизменно доминирует президентская, а точнее, исполнительная власть.

  Во  взаимоотношениях с судебной властью  это предопределяется прежде всего  тем, что президент обладает огромными  конституционными возможностями оказывать  влияние на кадровый состав судебных органов. Так, в соответствии со ст. 83 и 128 Конституции РФ президент представляет кандидатуры Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, он назначает судей других федеральных судов.

  В отношениях с законодательной властью доминирование исполнительной власти во многом предопределяется тем, что президент обладает такими весьма действенными рычагами, как право роспуска Государственной Думы, право назначения выборов в Государственную Думу, право назначения референдумов, право на внесение законопроектов в Думу, подписывания и обнародования федеральных законов. Президент обладает также правом наложения вето на принимаемые законы (ст. 84, 107).

  Согласно  Конституции РФ, законодательная  власть имеет определенные рычаги обратного  воздействия («сдерживания») на исполнительную власть. Среди них наиболее действенными считаются, например, такие, как полномочия Государственной Думы на решение вопроса о доверии Правительству РФ (п. «б» ч. 1 ст. 103), право Совета Федерации на основе выдвинутого Государственной Думой обвинения против президента на решение вопроса об отстранении его от должности и др.

  § 3 Теория разделения властей и современные  российские дилеммы 261

  Данные  и другие подобные им полномочия, несомненно, являются важными рычагами влияния законодательной власти на исполнительную власть и оказывают определенное «сдерживающее» по отношению к ней воздействие. Однако по своей силе они заметно уступают средствам воздействия исполнительной власти на законодательную.