Сущность и значение бюджетного процесса

- осуществляет  предварительный и текущий контроль  за исполнением федерального  бюджета, а также бюджетов субъектов  Российской Федерации и местных  бюджетов в случае заключения  соответствующих бюджетных соглашений;

- составляет  отчет об исполнении федерального  бюджета, а также бюджетов субъектов  Российской Федерации и местных  бюджетов в случае заключения  соответствующих бюджетных соглашений;

- представляет  отчет об исполнении федерального  бюджета в Правительство Российской  Федерации;

- и ряд  других полномочий. 

     Концепция реформирования бюджетного процесса в  Российской Федерации в 2004-2006 годах, разработанная во исполнение бюджетных  посланий Президента Российской Федерации  и программ социально-экономического развития Российской Федерации. С учетом одобренных Правительством Российской Федерации принципов реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

     Целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования бюджетного процесса является создание условий и предпосылок  для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами  в соответствии с приоритетами государственной  политики. [15]

     Суть  этой реформы состоит в смещении акцентов бюджетного процесса от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем  повышения ответственности и  расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов  бюджетных средств, в рамках четких среднесрочных ориентиров.

     В рамках концепции "управления ресурсами" бюджет в основном формируется путем  индексации сложившихся расходов с  детальной разбивкой их по статьям  бюджетной классификации Российской Федерации. При соблюдении жестких  бюджетных ограничений такой  подход обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных  проектировок. В то же время ожидаемые  результаты бюджетных расходов не обосновываются, а управление бюджетом сводится главным  образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

     В рамках концепции "управления результатами" бюджет формируется исходя из целей  и планируемых результатов государственной  политики. Бюджетные ассигнования имеют  четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности), при их планировании основное внимание уделяется обоснованию  конечных результатов в рамках бюджетных  программ. Расширяется самостоятельность  и ответственность администраторов  бюджетных средств: устанавливаются  долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в  рамках среднесрочного финансового  плана, формируется общая сумма  ассигнований (глобальный бюджет) на выполнение определенных функций и программ, детализация направлений использования  которых осуществляется администраторами бюджетных средств, создаются стимулы  для оптимизации использования ресурсов (персонала, оборудования, помещений и т.д.), приоритет отдается внутреннему контролю, ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни. Проводится мониторинг и последующий внешний аудит финансов и результатов деятельности, оценка деятельности администраторов бюджетных средств ведется по достигнутым результатам.

     Ядром новой организации бюджетного процесса должна стать широко применяяемая в мире концепция (модель) "бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования". Ее суть – распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

     Помимо  создания системы мониторинга результативности бюджетных расходов эта модель предполагает переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры  ассигнований и повышением предсказуемости  объема ресурсов, которым управляют  администраторы бюджетных средств. В связи с этим возникает необходимость  в группировке расходных обязательств в зависимости от степени их предопределенности и правил планирования ассигнований на их выполнение. Процедура составления  и утверждения бюджета должна быть переориентирована на выработку  четких расходных приоритетов и  оценку их реализации (что влечет за собой укрупнение планируемых позиций  и изменение перечня и формата  бюджетных документов) с существенным расширением полномочий органов  исполнительной власти при исполнении бюджета.

     Таким образом, реформирование бюджетного процесса предлагается осуществить по следующим  направлениям: [16]

а) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;

б) выделение  бюджетов действующих и принимаемых  обязательств;

в) совершенствование  среднесрочного финансового планирования;

г) совершенствование  и расширение сферы применения программно-целевых  методов бюджетного планирования;

д) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривается  приближение бюджетной классификации  Российской Федерации к требованиям  международных стандартов с учетом изменений структуры и функций  федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана  счетов бюджетного учета, основанного  на методе начислений и обеспечивающего  учет затрат по функциям и программам.

     Второе  и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных  для администраторов бюджетных  средств в рамках принятых бюджетных  ограничений и приоритетов государственной  политики.

Четвертое – основное – направление предполагает формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

     Пятое направление предполагает совершенствование  процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.

     Как показывает международный опыт, для  перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Форсированное ее внедрение может  привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправданному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой системой методы и процедуры требуют  практической отработки.

     Исходя  из этого, при формировании проектов федерального бюджета на 2005 и 2006 год  предлагается провести эксперимент  по внедрению методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, не требующий внесения изменений  в действующее бюджетное законодательство. В рамках данного эксперимента предполагается ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти и реализуемыми ими программами по результатам  формализованной оценки представленных заявок, включающих в себя доклады  о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и качество управления бюджетными средствами. Первоначально  объем ассигнований, распределяемый в рамках эксперимента, может составлять до 300 млн. рублей, в дальнейшем по мере накопления опыта применения новых  методов бюджетного планирования и  развития системы мониторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средствами его доля в  общем объеме федерального бюджета  может возрастать.

Предусмотренные настоящей Концепцией основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

На федеральном  уровне реализацию Концепции планируется  осуществлять в рамках плана мероприятий  Правительства Российской Федерации, основной позицией которого является разработка проекта федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс Российской Федерации изменений, касающихся регулирования бюджетного процесса. Предполагается, что указанный федеральный закон вступит в силу с 1 января 2006 г., создав правовую основу для новой системы организации бюджетного процесса в Российской Федерации начиная с формирования бюджетов на 2007 год.

Органам государственной власти субъектов  Российской Федерации и органам  местного самоуправления рекомендуется  утвердить собственные планы  по реализации Концепции. В целях  поддержки и распространения  реформы бюджетного процесса и учитывая опыт функционирования с 2002 года созданного в составе федерального бюджета  Фонда реформирования региональных финансов, предлагается расширить применение механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных  программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 года фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

Реформирование  бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета

Новая бюджетная классификация должна быть направлена на:

а) переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения  самостоятельности и ответственности  участников бюджетного процесса и администраторов  бюджетных средств;

б) приведение структуры функциональной классификации  расходов в соответствие с основными  функциями, выполняемыми органами государственной  власти (органами местного самоуправления);

в) согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

До внесения соответствующих поправок в Бюджетный  кодекс Российской Федерации ряд  задач по совершенствованию бюджетной  классификации может быть решен  путем внесения изменений в Федеральный  закон "О бюджетной классификации  Российской Федерации".

К таким  задачам относятся:

а) определение  целевых статей и видов расходов в процессе формирования и утверждения  бюджетов соответствующих уровней  бюджетной системы Российской Федерации;

б) исключение расходов на капитальные вложения (государственные  инвестиции) из функциональной классификации  расходов и включение их в состав экономической классификации расходов;

в) распределение  расходов на руководство и управление в установленной сфере деятельности (административных расходов) по соответствующим  разделам и подразделам функциональной классификации расходов;

г) разделение расходов в сфере науки на расходы  на фундаментальные исследования (раздел общегосударственных вопросов) и  расходы на прикладные научные исследования с включением расходов на прикладные научные исследования в соответствующие  разделы функциональной классификации  расходов;

д) упорядочение отражения расходов на реализацию федеральных  целевых программ в функциональной классификации расходов;

е) приведение структуры экономической классификации  расходов в соответствие с экономическим  содержанием операций в секторе  государственного управления;

ж) применение кода администратора бюджетных средств  ко всем операциям, проводимым в рамках исполнения бюджета (доходам, расходам, источникам финансирования дефицита).