Соотношение государственного управления и государственного регулирования

     • государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

     Такова  обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические  его признаки, в числе которых:

     • вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно распорядительных  органов;

     • реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных  полномочий в административном, то есть во внесудебном порядке;

     • предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением);

     • включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий).

     В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной  власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных  правовых актов органов государственной власти, то есть Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.

     Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли не все государственные органы, а  лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном  масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной  и правоприменительной функций. Здесь виден специфический вариант проявления государственной  власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в  механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

     Изложенное  позволяет обратить внимание еще  на два принципиальных обстоятельства.

     Первое - государственное управление и осуществляющие его функции государственные органы есть составная  часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и  распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем и судебные органы) вроде бы не имели  никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных,  исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

     Второе  обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при  общей характеристике социального  управления, последнее во всех  своих  проявлениях органически связано  с упорядочивающим воздействием не определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное значение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?

     Суть  данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в  упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит,  исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, то есть управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

     Таковы  наиболее емкие черты, свойственные государственному  управлению, как  разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для  Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для  периода развития нашего государства вплоть до распада Советского  Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется  на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в  виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию видного теоретика французского административного права Г. Брэбана, и в подобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный  публично правовой характер, то есть государственное содержание, государственное управление осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную деятельность по управлению.

 

      1.2 Принципы, правовое регулирование ГУ. Управленческая культура 

     Принцип ГУ представляет собой закономерность, отношение или взаимосвязь общественно-политической природы и других групп элементов государственного управления (системы онтологических элементов), выраженную в виде определенного научного положения, закрепленного в большинстве своем правом и применяемого в теоретической и практической деятельности людей по управлению. Отличительные свойства диалектичность и системность.

     Общесиситемные  принципы ГУ - общеуниверсальные закономерности (их применение):

     1. Принцип объективности государственного  управления обусловливает необходимость  следования во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям общественных сил.

     2. Принцип демократизма - воспроизводит  народовластие в государственном  управлении. Предполагает пронизывание потребностями, интересами и целями жизнедеятельности людей всех элементов государственного управления.

     3. Принцип правовой упорядоченности  государственного управления. Обусловливает  необходимость законодательного  определения основные аспектов  целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления.

     4. Принцип законности государственного  управления: установление в государственном  управлении режима повсеместного  и полного исполнения правовых  актов.

     5. Принцип разделения власти в государственном управлении.

     6. Принцип федерализма государственного  управления - позволяет развивать  и укреплять местное управление, вовлекать в управленческие процессы  значительное число граждан.

     7. Принцип публичности государственного  управления.

     Втрое основание систематизации связано с анализом и научной характеристикой тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые организуют группы онтологических элементов (цели, функции, структура, процесс). Структурные принципы подразделяются на:

     1. Структурно-целевые; 2. Структруно-функциональные; 3. Структурно-орагнизационные; 4. Структурно-процессуальные.

     Третье  основание классификации принципов: Специализированные принципы: принципы госслужбы, принципы работы с управленческим персоналом, принципы информационного обеспечения государственного управления и т.д.

     Систематизация  принципов (Г.А.Атаманчука):

     1. Общественно-политические - сформулированы  в результате познания социальной  природы ГУ общих закономерностей  и основных особенностей его  развития;

     2. Функционально структурные - абстрагированные посредством исследования взаимодействий компонентов субъекта и объекта ГУ и раскрывающих закономерности структуры государственных управляющих воздействий;

     3. Организационно-структурные - отражают  характер, закономерности и специфику орг. структуры ГУ, служат отправными моментами при его формировании;

     4. Государственно-управленческой деятельности - раскрывают закономерности, отношения  и взаимосвязи методов, форм  управленческой деятельности государственных  органов при формировании и реализации управленческих функций и поддержания собственной жизнедеятельности.

     Госслужащие должны соизмерять свои поступки и  действия с принципами ГУ.

     Правовое  регулирование государственного управления - это деятельность государства по организации государственных органов и установлению правил их функционирования (деятельности). Его предназначением является упорядочение целепологания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.

     Предмет правового регулирования:

     1. Отношения между государством (его  органами) и обществом, благодаря  которым формируется государственно-управляющее  воздействие.

     2. Отношения внутри государства,  между его органами по поводу  распределения предметов их ведения  и государственной власти, необходимой для управления ими (полномочий), т.е. правовой статус государственных органов вообще и в сфере управления в частности.

     3. Волевые отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческие  процессы - либо по причине профессионального несения государственной службы, либо обращающихся в государственные органы при решении каких-либо своих проблем.

     Метод правового регулирования - совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия социальных управляющих  систем, входящих в гос. аппарат, на социально-правовую сферу в целом и на составляющие ее элементы.

     Способы правового регулирования:

     - позитивное обязывание - возложение  на лиц прямой обязанности  совершать определенные положительные  действия;

     - запрещение - возложение на лиц обязанности воздерживаться от совершения действий определенного рода ;

     - дозволение - предоставление лицам  права на свои собственные  активные действия.

     Формы правового регулирования (должны быть согласованы как по своему характеру, так и по содержанию; должны создавать в совокупности систему правового регулирования государственного управления:

     1. Конституция государства - нормативный  правовой акт высшей юридической  силы.

     2. Законы, определяющие как статусные  положения, так и юридический  порядок ведения тех или иных дел.

     3. Указы и распоряжения Президента.

     Подзаконные правовые нормативные акты - нормативно юридические акты компетентных органов: а) общие федеральные (постановление  Правительства); б) общие субъектов  федерации (акты глав правительств (администраций) субъектов федерации); в) ведомственные (министерство, комитет, служба, и т.д.); г) местные, в том числе и органов местного самоуправления (уставы городов и районов, уставы местного самоуправления);) локальные (внутриорганизационные) - издаются государственными органами и органами местного самоуправления в целях упорядочение своей внутренней управленческой жизнедеятельности (регламенты, положения, должностные инструкции)

     Структура правового регулирования должна быть такой, чтобы каждому из элементов ГУ была придана та правовая форма, которая соответствует его сущности и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию:

     а) законодательное регулирование;

     б) нормативное определение ряда элементов  государственного управления посредством  органов районного и городского государственного управления и местного самоуправления;

     в) внутриподсистемное нормативное регулирование  управленческих процессов, осуществляемое органами исполнительной власти общей  и специальной компетенции;