Социальный найм

Положения Кодекса  о правовом регулировании оснований  признания граждан нуждающимися в жилых помещениях и порядка  предоставления им жилья (ч. 3 ст. 49) следует  толковать ограничительно: поскольку  здесь говорится о федеральных  и региональных законах, постольку  органы исполнительной власти федерального и регионального уровня не наделены правом определять основания и порядок  предоставления жилых помещений  по договорам социального найма.

По общему правилу, участниками жилищных отношений  могут быть как российские, так  и иностранные граждане, а также  лица без гражданства (см. ст. 4 Кодекса). Однако применительно к социальному найму введено исключение из этого правила: по договорам социального найма жилые помещения предоставляются только гражданам России, если международным договором не предусмотрено иное (нормы международного права приоритетны по отношению к национальному законодательству). Следует полагать, что эта правовая новелла имеет целью обеспечить бесплатным или предоставляемым за более или менее доступную плату жильем прежде всего российских граждан. 

Норма предоставления и учетная норма площади жилого помещения 

Применявшееся до введения в действие Кодекса жилищное законодательство оперировало двумя  категориями, относящимися к нормированию жилой площади. Так, ст. 38 ЖК 1983 г. употребляла  понятие "норма жилой площади" для обозначения предельного  размера жилого помещения, предоставляемого по договору найма (эта норма в  последние годы составляла 12 кв.м), за исключением случаев, предусмотренных  законодательством. При этом минимальный  размер жилой площади, предоставлявшейся  по договору найма, устанавливался не ЖК 1983 г., а в порядке, определяемом Правительством РФ.

Основы ввели  еще одно понятие - "социальная норма  площади жилья", обозначавшее размер площади жилья, приходящейся на одного человека, в пределах которой осуществлялось предоставление компенсаций (субсидий) по оплате жилья и коммунальных услуг (ст. 1). При этом было предусмотрено, что социальная норма площади  жилья эквивалентна минимальному размеру  предоставления жилых помещений, который  устанавливался органами государственной  власти субъектов Российской Федерации (ст. 11).

Новый Кодекс отказался  от указанных понятий и различает  норму предоставления и учетную  норму площади жилого помещения  в зависимости от целевого назначения указанных нормативов.

Нормой предоставления площади жилого помещения по договору социального найма является минимальный  размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей  площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма (ч. 1 ст. 50 Кодекса). Нетрудно заметить, что  содержание понятия "норма предоставления", установленного в ч. 1 ст. 50 Кодекса, в целом соответствует содержанию понятия "социальная норма площади  жилья", ранее предусмотренного Основами.

Устанавливать норму предоставления уполномочены органы местного самоуправления. При  этом они должны учитывать достигнутый  на соответствующей территории уровень  обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договору социального найма, и  другие факторы. Таким образом муниципальным  органам предоставлены широкие  полномочия в этой сфере, что предполагает и перемещение ответственности  за принятые решения на низовые звенья так называемой "управленческой вертикали".

Интересно обратить внимание на то, что согласно проекту  Кодекса, прошедшему первое чтение в  Государственной Думе, предполагалось непосредственно в Кодексе установить минимальный размер нормы предоставления - не менее 15 кв.м общей площади  жилого помещения на одного человека. Однако, как нетрудно заметить, принимая окончательный вариант Кодекса, законодатель от этого положения  отказался, вероятно, учитывая проблематичность его реализации во всех регионах России. А жаль, поскольку подобный норматив мог бы реально стимулировать  улучшение жилищных условий многих наших сограждан.

Для отдельных  категорий граждан, предусмотренных  в ч. 3 ст. 49 Кодекса, при предоставлении таким гражданам жилых помещений  по договорам социального найма  могут применяться иные нормы  предоставления по сравнению с нормами, установленными для данной местности  соответствующим муниципальным  органом. Такие иные нормы предоставления могут быть введены только федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Буквальное толкование положений  ч. 3 указанной статьи позволяет утверждать, что упомянутые в ней иные нормы  предоставления не могут быть установлены  органами исполнительной власти как  федерального, так и регионального  уровня. Тем более невозможным  следует считать установление органами местного самоуправления для отдельных  категорий граждан специальных  норм предоставления жилой площади, отличающихся от общих норм, принятых для соответствующих местностей.

Необходимо отметить, что новый Кодекс прямо не предусматривает  право на дополнительную жилую площадь. Напомним, что прежде ст. 39 ЖК 1983 г. устанавливала, что сверх нормы жилой площади  отдельным категориям граждан предоставляется  дополнительная жилая площадь в  виде комнаты или в размере 10 кв.м. При этом гражданам, страдающим тяжелыми формами некоторых хронических  заболеваний, а также гражданам, которым эта площадь необходима по условиям и характеру выполняемой  работы, размер дополнительной площади  мог быть увеличен.

Вместо этих правил в ч. 3 ст. 50 Кодекса предусмотрено, что федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, устанавливающими порядок предоставления жилых помещений  по договорам социального найма  другим категориям граждан (т.е. гражданам, нуждающимся в жилых помещениях, но не признанным малоимущими в установленном  порядке - см. ст. 49 Кодекса), могут быть установлены иные нормы предоставления жилых помещений. Слово "иные" в данном случае означает, что нормы, введенные для отдельных категорий граждан указанными законами, могут отличаться от норм предоставления жилой площади, установленных для данной местности соответствующими органами местного самоуправления.

Одним из федеральных  законов, о которых говорится  в ч. 3 ст. 50 Кодекса, является, например, ФЗ от 24.11.1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", в соответствии с которым постановлением Правительства РФ от 21.12.2004 г. N 817 был  утвержден новый Перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающим ими, право  на дополнительную жилую площадь.

Учетной нормой площади жилого помещения является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан  общей площадью жилого помещения  в целях их принятия на учет в  качестве нуждающихся в жилых  помещениях (ч. 4 ст. 50 Кодекса). Содержание указанного понятия предполагает, что  этот норматив используется исключительно  в целях принятия граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых  помещениях.

Как и в случае с определением нормы предоставления (см. ч. 2 ст. 50 Кодекса), установление конкретного  размера учетной нормы Кодекс отнес к компетенции органов  местного самоуправления. При этом максимальный размер учетной нормы  может совпадать с размером нормы  предоставления, установленной для  соответствующего населенного пункта, или быть меньше указанного размера. 

Основные правила  предоставления жилых помещений  по договорам социального найма 

Правила предоставления жилых помещений по договорам  социального найма, сгруппированные  в ст. 57-59 Кодекса, имеют обязательное значение для всех региональных и  муниципальных органов в Российской Федерации, имеющих отношение к  обеспечению граждан жильем. Указанные  статьи регулируют предоставление жилых  помещений по договорам социального  найма тем гражданам, которые  состоят на учете в качестве нуждающихся  в жилых помещениях, гарантируют  учет законных интересов таких граждан, определяют порядок предоставления освободившихся жилых помещений  в коммунальных квартирах.

Новые правила  предоставления жилых помещений  по договору социального найма гражданам, признанным нуждающимися в жилых  помещениях и состоящим на жилищном учете, установлены в ст. 57 Кодекса. При этом как и ранее, жилые  помещения предоставляются, по общему правилу, в порядке очередности  исходя из времени принятия таких  граждан на учет (ч. 1 ст. 57).

Из указанного выше общего правила предусмотрены  исключения - вне очереди жилые  помещения предоставляются по договорам  социального найма категориям граждан, указанным в ч. 2 ст. 57 Кодекса, а  именно:

1) гражданам,  жилые помещения которых признаны  в установленном порядке непригодными  для проживания и ремонту или  реконструкции не подлежат;

2) детям-сиротам  и детям, оставшимся без попечения  родителей, лицам из числа детей-сирот  и детей, оставшихся без попечения  родителей, по окончании их  пребывания в образовательных  и иных учреждениях, в том  числе учреждениях социального  обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы  в Вооруженных Силах РФ или  по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде  лишения свободы;

3) гражданам,  страдающим тяжелыми формами  хронических заболеваний, указанных  в перечне таких заболеваний,  утверждаемом Правительством РФ.

Подобные основания  внеочередного предоставления жилья  содержались и в ЖК 1983 г. (ст. 36, 37). Кроме того, ранее предусматривалась  также возможность внеочередного  предоставления жилых помещений, в  частности лицам, окончившим аспирантуру, клиническую ординатуру, высшие, средние  и иные учебные заведения, направленным в порядке распределения на работу в другую местность, а также другим категориям граждан, упомянутым в ст. 37 ЖК 1983 г.

Новые принципы предоставления социального жилья  не в лучшую сторону отличают Кодекс от ЖК 1983 г., который предусматривал также возможность не только внеочередного, но и первоочередного предоставления жилья (ст. 33, 36, 37). В первую очередь  жилые помещения по прежнему законодательству предоставлялись инвалидам Великой  Отечественной войны, лицам, награжденным особо почетными государственными наградами, лицам, принимавшим участие  в боевых операциях по защите Родины, инвалидам труда I и II групп и инвалидам I и II групп из числа военнослужащих, матерям-героиням, многодетным семьям, семьям при рождении близнецов, спасателям и многим другим категориям граждан, указанным в ст. 36 ЖК 1983 г. Кодексом такая возможность не предусмотрена.

В связи с  этим уместно отметить, что Президентом  РФ 29.12.2004 г. был подписан ФЗ "О  внесении изменений в законодательные  акты Российской Федерации в связи  с расширением полномочий органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации по предметам  совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением  перечня вопросов местного значения муниципальных образований". Указанным  Федеральным законом установлено, в частности, что нуждающиеся  в улучшении жилищных условий  инвалиды войны, участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий и некоторые другие категории граждан, вставшие на учет после 01.01.2005 г., "обеспечиваются жильем в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации" (ст. 2). Аналогичное правило установлено также в отношении инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов (ст. 5).

Основанием для  заключения договора социального найма  с лицом, состоящим на учете, является административный акт - решение о  предоставлении жилого помещения (ч. 3, 4 ст. 57 Кодекса), принятое органом местного самоуправления. Решения о предоставлении жилых помещений по договорам  социального найма выдаются или  направляются гражданам, в отношении  которых данные решения приняты, не позднее чем через три рабочих  дня со дня принятия данных решений.

В свою очередь, договор социального найма теперь фактически можно рассматривать  как основание для вселения соответствующего гражданина в предоставленное жилое  помещение. Это является новеллой, поскольку  по ранее действовавшим правилам на основании решения о предоставлении жилого помещения гражданину выдавался  ордер на жилое помещение, который  признавался единственным основанием для вселения в предоставленное  жилое помещение (см. ст. 47 ЖК 1983 г., ст. 13, 21 Основ).

По договору социального найма жилое помещение  должно предоставляться гражданам  по месту их жительства (в черте  соответствующего населенного пункта) общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления.

Гражданам, состоящим  на учете в качестве нуждающихся  в жилых помещениях по договору социального  найма, как правило, должны предоставляться  жилые помещения в виде квартир  или жилых домов (если в составе  соответствующего жилищного фонда  имеются дома, предназначенные для  проживания одной семьи). Комнаты  по договорам социального найма могут предоставляться только в исключительном случае, предусмотренном ч. 4 ст. 59 Кодекса (т.е. когда предоставляется освободившееся жилое помещение в коммунальной квартире).