Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и её субъектами

     Предметы  ведения субъектов РФ определены в Конституции РФ по остаточному принципу: в Российской Федерации к ведению субъектов РФ относится все то, что не отнесено к ведению Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов.

При этом следует  различать:

- предметы ведения  субъектов Федерации; 

- предметы исключительного  ведения субъектов Федерации.

     В сферу ведения субъекта Федерации  входит, во-первых, то, что им реализуется совместно с Федерацией, и, во-вторых, все то, что не отнесено к ведению Федерации согласно ст. 71 Конституции РФ и по договорам между Федерацией и ее субъектами. Для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъекту РФ, необходимо оставить лишь те предметы ведения, которые не относятся ни к предметам ведения Федерации, ни к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

     Приоритет правовых актов субъектов Федерации  перед правовыми актами Федерации существует только по предметам исключительного ведения субъекта Федерации, и в этой связи очень важно определить предметы исключительного ведения субъекта Федерации. Таким образом, можно сделать вывод, что разграничение полномочий РФ и её субъектов РФ является важнейшим принципом федеративного устройства и российского федерализма. 

2. Конституционно-правовой  механизм разграничения  полномочий между РФ и субъектами РФ.

     За  более чем через десятилетний срок действия российской Конституции произошло осмысление конституционно-правового механизма разграничения полномочий между РФ и субъектами РФ и наработан достаточный опыт по его применению. Проводимые в России конституционные реформы властной вертикали, берущие начало в 2000 году с образования семи федеральных округов, охватили многие сферы общественных отношений. Процесс упорядочения федеративных отношений не мог не коснуться вопроса разграничения федеральной и региональной компетенции. Конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов отражена в ст. 71 - 73 Конституции РФ, а распределение полномочий между ними проведено законодательно.

     Реформа российского федерализма в целом  характеризуется смещением полномочий от субъектов к Федерации, что в определенной мере было необходимо выполнить в целях обеспечения единства правового пространства и равенства прав граждан. Но задумаемся: концентрируя в своих руках такое огромное количество полномочий, сможет ли Федерация эффективно и объективно их выполнять? Кроме того, есть группа совместных полномочий (в сфере природопользования, образования, культуры), которые лучше осуществлять не из Центра, а в регионах, что требует деконцентрации правового регулирования с учетом региональной специфики.

     И наиболее проблемной остается сфера  совместной компетенции. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные акты субъектов РФ. Однако в такой формуле не прозрачен "водораздел" в правовом регулировании. Насколько глубоко может заходить федеральный законодатель в рамках совместного ведения? Что остается региональному законодателю? Идея принятия основ федерального законодательства по предметам совместного ведения, где Федерация устанавливает общие принципы, а субъекты их детализируют, к сожалению, не воспринята Центром. А издание такого рода актов решило бы главную задачу - определение границ федерального участия в рамках совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов.

     Новая модель разграничения предметов  ведения и полномочий в сфере  совместной компетенции в отличие  от прежней не соединяет рамочного федерального регулирования и детального регулирования субъектами РФ, а содержит конкретный перечень полномочий органов власти субъектов, которые они осуществляют самостоятельно и за свой счет. Тем самым сокращена сфера правовых возможностей субъектов РФ в рамках совместной компетенции, а в области собственных полномочий субъектов Федерация оставляет за собой право правового регулирования, которое нельзя теперь назвать, как ранее, рамочным.

     Несмотря  на то что уже утратила актуальность проблема опережающего правового регулирования субъектов РФ по предметам совместного ведения, напомним, что автором предлагалось законодателю ограничить "опережающее" законодательство ее положением "в исключительных случаях". Среди таких исключительных случаев предлагались "наличие необходимости правового регулирования конкретных правоотношений, входящих в предмет совместного ведения, при условии внесения соответствующим законодательным органом субъекта Федерации в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу проекта соответствующего закона (рамочного) и непринятия его российским парламентом в течение одного года с момента такого внесения". Такое предложение встретило возражение в литературе. Действительно, природа совместного ведения предполагает совместное участие федеральных и региональных органов в реализации таковых полномочий. Однако, во-первых, речь не идет об отказе в праве опережающего регулирования субъектов РФ по совместной рамке, речь идет об ограничении возможностей субъектов РФ в опережении федерального законодателя, которое должно проводиться только тогда, когда промедление федерального законодателя повлечет негативные последствия, и, во-вторых, иной подход выбивается из логики правового регулирования, поскольку ч. 2 ст. 76 Конституции РФ предполагает первоначальное издание федерального закона по предметам совместного ведения и уже в соответствии с ним принятие регионального акта.

     Часть 1 ст. 76 Конституции РФ исключает  существование (по крайней мере, применение) законов субъектов РФ, затрагивающих предметы федерального ведения. В то время как ч. 5 ст. 76 Конституции допускает действие законов субъектов России, регулирующих вопросы федеральной компетенции, если они не противоречат федеральным законам.

     Анализ  конституционных положений позволяет выявить и другие противоречия. Часть 4 ст. 76 Конституции РФ предоставляет право субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов федерального и совместного ведения России и ее субъектов. Причем ч. 6 ст. 76 провозглашает приоритетность нормативно-правовых актов субъектов РФ, изданных ими по предметам собственного ведения, перед федеральными законами в случае их противоречия.

     Здесь важно обратить внимание на два момента. Во-первых, положение ч. 6 ст. 76 идет вразрез  с ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, провозгласившей верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории. В таком случае необходимо либо исключить ч. 6 ст. 76 Конституции РФ, либо же уточнить положение ст. 4 Конституции РФ о верховенстве федеральных законов только по предметам федерального и совместного ведения.

     Во-вторых, в силу ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в  случае коллизии федерального и регионального правового акта, принятого по предметам собственного ведения субъекта РФ, действует последний, и такая коллизия должна разрешаться на основе регионального акта. 

3.  Разграничение предметов  ведения между  Федерацией и ее  субъектами.

     Разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами является одним из принципов федерализма и означает разделение круга вопросов, которые решает государство (круга государственных функций), на вопросы, по которым решения правомочна принимать Федерация, и вопросы, по которым решения правомочны принимать субъекты Федерации. В мировой практике существует несколько способов разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами федерации:

     1) установление только предметов  исключительного ведения федерации. Все остальные вопросы относятся к ведению субъектов федерации;

     2) установление предметов исключительного  ведения федерации и предметов исключительного ведения субъектов федерации (Канада);

     3) установление предметов исключительного  ведения федерации, предметов  совместного ведения федерации  и субъектов, предметов исключительного ведения субъектов федерации (Индия);

     4) установление предметов исключительного ведения федерации и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов, при этом вопросы, не включенные в указанные предметы, относятся к ведению субъектов федерации (Россия).

     Конституция РФ устанавливает предметы исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72). Статья 73 Конституции РФ закрепляет, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

 К исключительному  ведению Российской Федерации  относится:

1 ) в области  государственном строительства:

- принятие и  изменение Конституции РФ и  федеральных законов;

- федеративное  устройство и территория Российской  Федерации;

- регулирование  и защита прав и свобод человека  и гражданина;

- гражданство  в Российской Федерации;

- регулирование и защита прав национальных меньшинств;

- установление  системы федеральных органов  законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности;

- формирование  федеральных органов государственной  власти;

- судоустройство, прокуратура;

- уголовное,  уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное  законодательство;

- амнистия и  помилование;

-гражданское,  гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное  законодательство;

- правовое регулирование  интеллектуальной собственности;

- федеральное  коллизионное право;

- установление  основ федеральной политики и  федеральные программы в области государственного и национального развития Российской Федерации;

- федеральная  государственная служба;

- государственные  награды и почетные звания Российской Федерации;

2) в экономической,  социальной, культурной областях.

- федеральная  государственная собственность  и управление ею;

- установление  основ федеральной политики и  федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного развития Российской Федерации;

- установление  правовых основ единого рынка;

- финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование,  денежная эмиссия, основы ценовой политики;

- федеральные  экономические службы, включая федеральные  банки;

- федеральный  бюджет;

- федеральные  налоги и сборы;

- федеральные  фонды регионального развития;

- федеральные  энергетические системы, ядерная  энергетика, расщепляющиеся материалы;

- федеральный  транспорт, пути сообщения, информация  и связь;

- деятельность в космосе;

- метеорологическая  служба, стандарты, эталоны, метрическая  система  и исчисление времени;

- геодезия и  картография;

- наименования  географических объектов;

- официальный  статистический и бухгалтерский  учет;

3) в области  внешних функций государства, обеспечения государственного суверенитета:                                        

- внешняя политика  и международные отношения Российской  Федерации, международные договоры Российской федерации;

- вопросы войны  и мира;

- внешнеэкономические  отношения Российской федерации;

- оборона и  безопасность;

- оборонное производство:

- определение  порядка продажи и покупки  оружия, боеприпасов, военной техники  и другого военного имущества;

- производство  ядовитых веществ, наркотических  средств и порядок их использования;

- определение  статуса и защита государственной  границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

     По  предметам ведения Российской Федерации  принимаются федеральные  конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

В совместном ведении  Российской Федерации и субъектов  Российской Федерации находиться :