Производство по делам об административных правонарушениях

Во-первых, на наш взгляд, объединение в одну подгруппу всех органов государственного управления, общественных организаций и их должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела, не способствует выявлению тех характерных свойств, которые отличают этих участников производства, не показывает полного объема их прав и обязанностей, занимаемого места в иерархии субъектов административной юрисдикции.

Во-вторых, выделение автором обособленной подгруппы субъекты административно-процессуальной деятельности, носит спорный характер. Отправление же участниками производства по делам об административных правонарушениях, причисленных к группе субъектов административно-процессуальных отношений, своих процессуальных функций, несомненно, носит активный характер и будет ничем иным, как осуществлением административно-процессуальной деятельности в производстве, разновидностью общечеловеческой деятельности по изменению и преобразованию окружающего мира.

Значительный вклад в классификацию участников административной юрисдикции внесен А.П. Шергиным, который всю систему органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, делит на две основные подсистемы: территориальную и отраслевую. К территориальной подсистеме относятся органы и их должностные лица, осуществляющие административную юрисдикцию в пределах какой-либо административно-территориальной единицы. Они рассматривают дела широкого диапазона. К ним относятся, прежде всего, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних. Отраслевая подсистема органов административной юрисдикции тесно связана с отраслевыми органами государственного управления, им характерна отраслевая специализация. 

Классификация, приведенная А.П. Шергиным, является важным шагом в деле совершенствования данной проблемы и может быть использована при классификации субъектов правоприменения.

Перечисленные классификации участников административного процесса могут быть в определенной степени использованы при решении поставленной перед нами задачи, однако для изучения административно-правового положения участников производства по делу об административном правонарушении необходимо исходить из следующих позиций.

По признаку властных полномочий участников производства по делу об административном правонарушении возможно подразделить на:

• обладающих государственно-властными полномочиями;
• не обладающих государственно-властными полномочиями. 

В группе участников производства по делу об административном правонарушении, обладающих государственно-властными полномочиями представляется возможным выделить:

• субъектов правоприменения (субъектов административной юрисдикции); 
• субъектов, осуществляющих надзор за производством по делу об административном правонарушении24.

Исследуя виды субъектов и особенности их специальных статусов, А.Ю. Якимов приходит к выводу о том, что по месту в системе органов государственной власти и местного самоуправления выделяются: 

• представители судебной власти;
• представители и органы исполнительной власти;
• выборные должностные лица и органы местного самоуправления. 

По характеру функциональной административно-юрисдикционной компетенции следует различать:

• субъекты административной юрисдикции первой инстанции;
• субъекты административной юрисдикции второй инстанции;
• субъекты административной юрисдикции, выступающие в качестве и первой, и второй инстанции.

По объему предметной административно-юрисдикционной компетенции А.Ю. Якимов выделяет субъектов:

• общей (межотраслевой) компетенции;
• специальной компетенции;
• отраслевой компетенции.

По особенностям процессуальной компетенции, связанным с порядком рассмотрения и разрешения дел, субъекты административной юрисдикции делятся на:

• коллегиальные;
• единоличные.

Приведенная классификация субъектов административной юрисдикции позволяет выделить их основные виды и определить принципиальные особенности их специальных статусов. 

Отметим, что субъектами правоприменения могут быть лишь правомочные государственные органы (должностные лица), так как сам процесс правоприменения есть деятельность властная. Отдельные граждане, не обладая властными полномочиями, не являются субъектами правоприменения. Они могут лишь оказать содействие указанным субъектам в правоприменительной деятельности, содействовать выполнению поставленных перед ними задач.

На наш взгляд, группа субъектов правоприменения, в зависимости от объема компетенции, может быть подразделена на следующие подгруппы:

• органы общей компетенции; 
• органы (должностные лица) специальной компетенции; 
• органы (должностные лица) отраслевой компетенции;
• судьи.

К органам общей компетенции следует отнести тех субъектов, которые рассматривают дела широкого диапазона, не ограниченные узкой отраслевой компетенцией. К органам специальной компетенции следует отнести тех субъектов, которые рассматривают дела в узкой отраслевой компетенции. Отраслевые органы, возбуждающие производство и рассматривающие дела об административных правонарушениях, составляют неразрывную часть отраслевых органов государственного управления. 

Их компетенция обусловлена самим назначением соответствующего органа отраслевого управления.

И, наконец, к четвертой подгруппе относятся судьи, осуществляющие в производстве функции административной юрисдикции.

По способу решения вопросов органы (должностные лица), участвующие в производстве, подразделяются на:

• коллегиальные органы (комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии); 
• единоличные, то есть должностные лица, осуществляющие свои полномочия единолично. К таковым относятся работники, уполномоченные проводить административное расследование по делу в производстве, а также должностные лица, правомочные рассматривать дела о правонарушениях (судья, должностные лица органов внутренних дел и различных государственных инспекций и др.). 

По объему полномочий органы (должностные лица), участвующие в производстве, могут быть подразделены на:

• органы (должностные лица), в чью компетенцию входит проведение расследования по делу об административном правонарушении; 
• органы (должностные лица), в чью компетенцию входит как производство по делу, так и рассмотрение дел об административных правонарушениях по существу;
• органы (должностные лица), рассматривающие дела об административных правонарушениях;
• органы (должностные лица), рассматривающие жалобу или протест на постановление по делу об административном правонарушении;
• органы (должностные лица), исполняющие постановления о наложении административных наказаний25.

По степени заинтересованности в деле, участников производства по делу об административном правонарушении, не обладающих государственно-властными полномочиями, следует классифицировать на: 

• имеющих личную заинтересованность в исходе дела об административном правонарушении; 
• не имеющих личной заинтересованности в исходе дела.

По возрастному критерию лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, можно подразделить на: 

• совершеннолетних, то есть достигших 18-летнего возраста; 
• несовершеннолетних лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении. 

Статья 5.35 КоАП России определяет, что неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию, воспитанию, обучению, защите прав и интересов несовершеннолетних влечет предупреждение или наложение штрафа в размере от одного до пяти минимальных размеров оплаты труда26. 

Следовательно, по критерию персонализации ответственности за совершенное правонарушение можно выделить лиц, которые несут административную ответственность за совершенные ими административные правонарушения, и лиц, которые несут ответственность за совершение правонарушений несовершеннолетними.

Правонарушителем, потерпевшим, свидетелем могут быть и иностранные граждане, не пользующиеся дипломатическим иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации, а также лица без гражданства.

В связи с этим по признаку гражданства следует выделить следующие группы участников производства по делу об административном правонарушении:

• граждан России; 
• иностранных граждан и лиц без гражданства.

По критерию возможного диапазона налагаемых административных наказаний всех субъектов административной ответственности представляется возможным подразделить на:

• лиц, на которых можно налагать все предусмотренные законом административные наказания;
• лиц, которых нельзя подвергать определенным видам административных наказаний; к ним следует отнести: военнослужащих и призванных на военные сборы граждан; сотрудников органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы; таможенных органов; беременных женщин; женщин, имеющих детей в возрасте до четырнадцати лет; лиц, не достигших возраста 18 лет; инвалидов I и II групп. 

Такова, на наш взгляд, общая характеристика классификации участников производства по делам об административных правонарушениях, которая позволит более последовательно и всесторонне оценить административно-правовое положение каждого из участников производства по делам об административных правонарушениях.

 

3. Производство по делам об административных правонарушениях

 

Рассмотрим более тщательно отдельные стадии производства по делам об административных правонарушениях, обращая внимание на основные принципы, так как описание самого хода производства затруднено в виду издания нового КоАП РФ.

1. Возбуждение дела об административном  правонарушении.

На первой стадии устанавливаются все обстоятельства дела (дата и место совершения, сведения о личности правонарушителя, существо административного правонарушения и другие), которые фиксируются в протоколе об административном правонарушении.

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:

• непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
• поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
• сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27, статьями 14.12, 14.13 КоАП РФ)27;
• фиксация административного правонарушения в области дорожного движения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи.

Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, и считается возбужденным с момента: составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения; составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении; составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования оформления предупреждения или с момента наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, протокол об административном правонарушении не составляется.