Производство по административно-правовым жалобам

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Производство  по административно-правовым жалобам

  Законодательной базой, регламентирующей данное производство, являются два вида актов.

   Во-первых, на федеральном уровне это Федеральный закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и приказ Министерства по делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ от 25 мая 2001 .". № 51 «О создании Апелляционной комиссии Минфедерации России»¹.

  Во-вторых, блок ведомственных нормативных  актов, регулирующих порядок рассмотрения наряду с предложениями и жалоб граждан, в частности приказ ФСБ от 4 декабря 2000 г., утверждающий Инструкцию о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах ФСБ².

  Административно-правовые жалобы отличаются по своей сути от жалоб гражданско-правовых и уголовно-правовых, хотя разрешаются как в административном, так и в судебном порядке. Жалоба — это третий вид обращения (наряду с заявлением и предложением) индивидуальных или коллективных субъектов, адресованного административно - юрисдикционным органам (судье, органам и должностным лицам), содержащего информацию о нарушении (или предполагаемом нарушении) права жалобщика, установленного законом.

  Впервые гражданам было предоставлено право  на обжалование в административном порядке действий должностных лиц исполнительно-распорядительных органов государственной власти, учреждений и организаций Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»³. Названный акт впервые закрепил правовые определения видов обращений граждан — предложение, заявление и жалоба. Последняя форма обращений весьма отличается от первых двух своей сутью, целью, процедурой, основаниями, что позволяет выделять исследуемое жалобное производство в самостоятельный вид.

  Второй  этап развития института обжалования  в сфере государственного управления был представлен законом Союза ССР от 2 ноября 1989 г. «О порядке обжалования в суд действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан»⁴. Данный документ предусмотрел право граждан на обращение в суд за защитой и порядок его реализации; однако не подлежали судебному рассмотрению нормативные акты, в суд можно было обращаться только после административного обжалования.

  Следующим документом в развитии института  жалобного производства был Закон РФ «О порядке обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Действующий акт закрепил широкий круг полномочий жалобщиков (практически любое действие или решение может быть обжаловано, если, по мнению субъекта, оно является незаконным), гражданин свободен в выборе пути обжалования (административный или судебный), определены процессуальные сроки для обращения (три месяца со дня, когда стало известно жалобщику о нарушении его прав, или месяц со дня получения письменного уведомления), бремя доказывания обжалуемых претензий возлагается на властного субъекта, а при обоснованности жалобы суд определяет и его ответственность. Ответственность государственных служащих суд определяет согласно Закону

  об  основах государственной службы вплоть до увольнения.

  По  общей правовой презумпции публичные  органы исполнительной власти призваны заниматься, наряду с позитивной служебной деятельностью, и жалобными процедурами параллельно. Созданная в 2001 г. Апелляционная  комиссия  Министерства  по   делам Федерации, национальной и миграционной политики РФ образована только с одной целью — рассматривать жалобы граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства по таким вопросам, как обжалование решений об отказе, о признании беженцем, вынужденным переселенцем либо лишении названных статусов.

  Безусловно, реализация конституционного принципа разделения власти обуславливает выработку правильного характера взаимоотношений прежде всего между законодательной и исполнительной ветвями власти, а также принятие ряда процессуальных правил, касающихся производства по административно-правовым жалобам.

  1. Общие вопросы. Задачи производства  по жалобам заключаются в следующем:

  своевременное, полное и объективное выяснение  обстоятельств каждой жалобы, разрешение ее в точном соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного решения, а также выявление причин и условий, способствовавших нарушениям, воспитание граждан, служащих государственных и общественных организаций в духе строгого соблюдения законов, укрепления законности;

законодательное определение круга решений, исполнение которых приостанавливается в связи с обжалованием до рассмотрения вопроса вышестоящим органом или должностным лицом, и решений, исполнение которых не приостанавливается ни в коем случае; закрепление принципа приведения в соответствие, заключающегося в том, что в случае удовлетворения требований жалобщика последний полностью восстанавливается в прежнем положении. Если восстановление в прежнее положение невозможно, то должна обеспечиваться наиболее равноценная материальная или моральная компенсация;

  создание  единого организационного центра по руководству всей работой по рассмотрению жалоб и заявлений и контроль за состоянием этой работы;

  установление  простой процедуры обязательного  возмещения государству гражданами, допустившими в своих письмах дезинформацию, искажение действительности, ложь, клевету, всех расходов, вызванных такими письмами, включая затраты на почтовые, ре-гистрационно-контрольные операции, их рассмотрение, исполнение, ведение переписки, а при проведении проверок по таким письмам — также и возмещение ущерба, вызванного отсутствием на своих рабочих местах каждого из проверяющих, оплату их рабочего времени и всех расходов, связанных с их командировкой;

  обязанность должностных лиц учреждений и  организаций по требованию гражданина, желающего обжаловать их действия, составлять краткий протокол с указанием сущности спора, времени и места составления протокола, фамилии, имени и отчества должностного лица или наименование учреждения. Копия протокола немедленно выдается гражданину и о его составлении сообщается в вышестоящую организацию.

  2. Подача жалобы. В целях упорядочения процедуры подачи жалобы необходимо:

  закрепить в законодательстве право на подачу групповой жалобы, что будет способствовать дальнейшему упорядочению юридической регламентации права жалобы;

  законодательно  установить, что жалобы могут подаваться гражданином как лично, так и через других лиц по почте (что закрепило бы фактически сложившийся порядок подачи жалоб);

  ограничить  возможность неоднократного обращения в вышестоящие государственные и иные органы.

  3. Рассмотрение жалобы. Для совершенствования  производства предлагаем:

  нормативно  закрепить положение,  что проверка жалоб осуществляется с соблюдением следующих правил: а) проверяются все затронутые в жалобе вопросы; б) проверка проводится беспристрастными лицами, в ней не могут принимать участие лично (не по службе) заинтересованные в исходе дела служащие и должностные лица, чьи действия обжалуются; в) проверка проводится компетентными лицами, в случае необходимости — специалистами в соответствующих областях; г) в процессе проверки, как правило, необходимо получить письменное объяснение как жалобщика (если не все моменты ясны из жалобы), так и от лица или представителя организации, чья деятельность обжалуется; д) лицо, обращающееся с жалобой, и его законные представители (в частности, адвокат) вправе ознакомиться с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства. Государственные и иные органы (муниципальные, общественные) удовлетворяют ходатайства жалобщика и его представителей либо, если они необоснованны или незаконны, мотивированно отказывают в удовлетворении;

    усилить права лиц, подавших жалобу. Превратить их из «жалобщиков» в сторону, имеющую возможность в рамках закона более активно влиять на процесс проверки собственной жалобы и принятия по ней решения. Такое положение должно быть распространено и на лиц, которые становятся объектом жалобы. К примеру, должно быть закреплено право знакомиться на определенной стадии производства с материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства, пользоваться юридической помощью адвоката (представителя), услугами переводчика (если лицо не владеет языком, на котором ведется производство). Все вышеназванное будет способствовать усовершенствованию производства на ряде стадий проверки жалоб и принятия по ним решений; законодательно четко определить правомочия граждан в зависимости от компетенции и возможностей органа, в который они обращаются, его инстанционности;

  закрепить обязанности должностных лиц  по истребованию Материалов для проверки доводов, изложенных в жалобе;

  запретить органам (должностным лицам), чья  деятельность обжалуется, поручать какие-либо проверочные действия по жалобе (как устной, так и письменной).

  4. Решение по жалобе. В интересах  граждан было бы целесообразно:

Законодательно закрепить обязанность

 органов, рассматривающих жалобу, сообщать в письменной или устной форме о решениях, принятых по жалобам, в случае их отклонения указывать мотивы только в письменном виде, с доказательным ее опровержением; письменное решение по жалобам граждан составлять из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей:

   а) во вводной части решения указывается  время и место его Постановления, наименование и состав органа, принявшего решение, наименование сторон и других лиц, участвующих в деле, представителя общественного объединения;

  б) описательная часть должна содержать в себе указание на требования заявителя, возражения и объяснения участвующих в деле лиц;

  в) в мотивировочной части решения должны быть приведены установленные обстоятельства, доказательства, на которых основаны выводы, по которым отклоняются те или иные доказательства, а также законы, которое положены в основу решения;

  г) резолютивная часть решения должна содержать в себе вывод об удовлетворении заявителя или об отказе заявителю полностью или в части, указание на срок, порядок обжалования и исполнения решения; формализовать решения (ответы) по жалобам, установив в них обязательные реквизиты. Решения, вынесенные единолично должностными лицами, и решения коллегиальных органов обязательно должны содержать: наименование органа (учреждения, организации, должностного лица), вынесшего решение; дату вынесения решения (дачи ответа); краткие сведения о лице, обратившемся с жалобой; изложение обстоятельств, установленных при рассмотрении жалобы, фактические и юридические основания принятия решения; распорядительную часть с указанием принимаемого решения, порядок и сроки обжалования, подпись должностного лица. Невынесение решения по жалобе в установленный законодательством срок приравнивается к отказу вынести решение;

  установить  такой порядок, при котором письменное решение по жалобе вручалось бы гражданину во всех случаях отказа в удовлетворении его жалобы или если обратившийся настаивает на получении такого. В законодательстве следует закрепить правило о том, что производство по жалобе считается законченным лишь после исполнения принятого решения, а также о том, что исполнение должно быть произведено в определенный срок.

  5. Гарантии прав граждан при  подаче жалобы. Процедура подачи жалобы должна быть организована таким образом, чтобы максимально защитить права граждан. Для этого необходимо:

• законодательно закрепить положение о том, что гарантируется безопасность личности жалобщика (недопустимо как открытое, так и скрытое преследование граждан, подавших жалобу);
• закрепить норму о том, что никто не может быть подвергнут привлечению  к ответственности  за жалобы;

- предоставить  гражданину, подавшему заявление,  право на неразглашение его имени и гарантии такого права. Такие заявления должны несколько по-иному оформляться авторами (т. е. регистрироваться в специально предусмотренном для этого порядке); установить механизм работы с теми жалобами, чьи авторы просят не разглашать их имени, закрепить гарантии для таких лиц и строгую ответственность за разглашение имени автора, обстоятельств проверки и т. д.;

   — определить меры ответственности и  порядок их применения за нарушение обязанностей по работе с жалобами граждан, к примеру, за отказ в приеме жалоб, их рассмотрение свыше установленного срока в первый раз выносить дисциплинарное взыскание, за повторную волокиту и отказ — переводить на низшую должность или отстранять от должности. Если же эти меры окажутся недостаточными и служащий органа (государственного или муниципального) вновь указанное нарушение — привлекать к уголовной ответственности;

  — за пересылку жалоб лицу, на действия которого она принесена, в первый раз налагать дисциплинарное взыскание, а при повторении подобного действия отстранять от занимаемой должности;

   — обязать государственных служащих, виновных в причинении материального ущерба гражданам, вызванного неисполнением принятого по жалобе решения, возместить гражданам фактически наступивший ущерб, а при отсутствии такового — налагать денежный начет до суммы трехмесячного оклада. Такая ответственность наступает при условии, что конкретному служащему адресовано решение по жалобе, либо поручено его выполнение, или контроль за фактическим исполнением;