Принципы административного права

В определениях принципов права в целом и принципов административного права нельзя не увидеть органической связи. "Принципы права — это интегративные элементы в самом праве"15. "Принципы права — это "идейная пружина" всего механизма правового регулирования, основные начала, характеризующие содержание норм и правоприменительных актов, показывающие главные направления их функционального воздействия на общественные отношения"16.

Административное право строится на таких принципах, которые свойственны: 1) организации государственного управления и местного самоуправления (принципы так называемого организационного административного права); 2) функционированию государственного управления и местного самоуправления (принципы государственной и муниципальной службы); 3) процессу управления (управленческим процедурам), т. е. процессу совершения административных действий; 4) административно-юрисдикционному процессу; 5) судебному процессу по защите прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления,, от нарушений прав и свобод граждан. Примерно такой же подход можно увидеть и в трудах ученых-административистов, исследовавших проблемы административно-процессуального права. Например, В. Д. Сорокин писал, что, "будучи органической частью управленческой деятельности, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах, лежащих в основе... государственного управления"17. При этом ученый выделял две группы принципов административного процесса: в первую группу включались те из них, которые охватывают наиболее существенные стороны организации и деятельности аппарата государственного управления (законность, планирование, равноправие национальностей, демократизм и т. д.), вторую группу составили принципы, определяющие "сущность более узкого явления"18. Таким же образом рассуждает и Н. Г. Салищева, считая, что принципами административного процесса "являются принципы организации и деятельности органов государственного управления"19. А. П. Коренев также выделил принципы административного процесса, "базирующиеся на устоях и закономерностях административной деятельности"20. Более того, как справедливо отмечает В. Д. Сорокин, даже "если административный процесс понимать только лишь в юрисдикционном смысле, то в его основе все равно будут находиться принципы государственного управления"21. Мнения о том, что принципы административного процесса производны от принципов государственного управления и при этом отражают специфику административно-процессуальной деятельности, приводятся с целью показать, что в основание даже одной из частей административного права (его процессуальной части) положены общие принципы организации и функционирования государственного управления.

При классификации принципов административного права, как и при изучении принципов государственного управления, целесообразно выделять "конституционные (политико-юридические) и организационные принципы"22. Конституционные принципы обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах. Организационные принципы отражают механизмы построения и функционирования исполнительной власти и государственного управления, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. Конституционные принципы административного права можно различать и по их нормативному закреплению (по источникам правового регулирования). В этом случае они устанавливаются конституционно-правовыми нормами и являются конституционно-правовыми основами административного права. При этом специальные законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие административно-правовые отношения, определяют особые отношения управленческого характера и их основополагающие положения также могут претендовать на статус принципов административного права.

2.2 Конституционные  принципы административного права

Принцип законности23. Это центральный принцип всей системы права Российской Федерации. Его сущность может быть определена, как "связанность администрации законом"24. Конституция РФ закрепляет, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Это подразумевает, в частности, и то, что все нормы административного права должны соответствовать положениям Основного закона страны. Кроме того, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. То же относится и к международным договорам Российской Федерации, являющимся частью ее правовой системы.

Таким образом, в Конституции напрямую закреплен принцип, согласно которому субъекты государственного управления обязаны действовать четко в соответствии с законом. Так, нормотворчество Правительства РФ обусловлено принципом законности: Правительство РФ согласно ст. 115 Конституции РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.

 Комментируя  принцип законности, необходимо  отметить следующее: "помимо необходимости  действовать в соответствии с  законом данный принцип предполагает  возложение на органы государственного  управления, их должностных лиц  обязанности инициативного отношения  к нормам административного права"25. Действительно, если гражданин может и не знать о существовании какого-либо административно-правового института, его принципах и предписаниях, за исключением тех, которые возлагают на него конкретные обязательства, то управляющий субъект обязан подходить к каждому нормативно-правовому акту с точки зрения необходимости претворения в жизнь его положений.

"Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия и правовой защиты"26. Права и свободы человека и гражданина являются наивысшей ценностью. Обладание правами и свободами обеспечивает индивиду возможность быть самостоятельным субъектом, способным самоутвердиться в качестве достойного члена общества. При этом отношения личности и государства не исчерпываются обязанностью государства не посягать на права человека. Гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с государством, которая есть сочетание взаимных прав и обязанностей.

Лица, постоянно проживающие на территории государства, жизненно заинтересованы в обладании статусом гражданина. Российское государство, установив в Конституции права и свободы человека и гражданина, обязуется через деятельность органов власти, управления, суда, прокуратуры и охраны правопорядка гарантировать их реализацию и защиту.

Права и свободы человека и гражданина действуют непосредственно, т. е. если человек руководствуется ими, то его поведение считается правомерным и, таким образом, кроме конституционного установления не требуется дополнительного подтверждения их действия и необходимости реального их обеспечения со стороны государственных органов и государственных служащих. Вместе с тем правомерность поведения, непосредственно определяемая конституционными правами и свободами, не означает, что законы и акты, издаваемые с целью их обеспечения, не нужны, поскольку в ряде случаев предусматривается необходимость издания федеральных конституционных и федеральных законов (ст. 24, 25, 29, 36, 37, 39 Конституции РФ и др.).

Государственные органы и их служащие призваны обеспечивать и защищать конституционно-правовой статус гражданина. Конституция РФ в ст. 18 устанавливает, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Государственные служащие всех органов государственной власти, осуществляя правоприменение и исполняя соответствующие полномочия, руководствуются прежде всего необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Провозглашенные и установленные в Основном законе страны права и свободы являются незыблемыми и обязательными для обеспечения их реализации со стороны государственных служащих.

Следовательно, сущность принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий для активного участия самого населения в государственном управлении и в организации такой деятельности государственного аппарата, которая гарантировала бы права и законные интересы каждого гражданина в социальной, экономической и всех других сферах жизни.

Принцип федерализма27. Данный принцип основан на федеративном государственном устройстве нашей страны, закрепленном ее Конституцией РФ. С принципом федерализма связаны сразу несколько обстоятельств, имеющих принципиальное значение для системы административного права.

 Прежде  всего, согласно ст. 72 Конституции  РФ административное и административно-процессуальное  законодательство находится в  совместном ведении Российской  Федерации и ее субъектов. Это  решающим образом отражается  на системе источников административного  права. По предметам совместного  ведения Федерации и ее субъектов  издаются федеральные законы  и соответствующие им законы субъектов Федерации. При этом административные законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам и в случае противоречия не действуют.

 Кроме  того, на основе принципа федерализма  организована система органов  исполнительной власти. Ст. 77 Конституции  РФ определяет, что по предметам  ведения Федерации и совместного  ведения Федерации и ее субъектов  федеральные и региональные органы  исполнительной власти образуют  единую систему исполнительной  власти в России. Однако, помимо  федеральных и региональных органов  исполнительной власти, в России  создаются территориальные органы  федеральных органов исполнительной  власти, которые при определенных  условиях взаимодействуют с органами  исполнительной власти субъектов  РФ.

Административно-правовое регулирование осуществляется с учетом принципа разделения властей28. Соответственно, процесс административного нормотворчества тесно увязывается с законотворческой деятельностью. В этом плане необходимо отметить, например, предоставленное Правительству РФ право законодательной инициативы, используемое, в частности, для внесения в Государственную Думу законопроектов, поправок к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам, а также письменных заключений по ним и т.п. Главное заключается в обеспечении делового взаимодействия между всеми ветвями государственной власти, что исключает полную независимость каждой из них и предполагает недопущение подмены одной ветви власти другой, вторжение законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот. В настоящее время принимается ряд важных организационных мер, способствующих реальному деловому сотрудничеству исполнительных и законодательных органов (согласительные комиссии с участием представителей исполнительной власти, тройственные совещания и т.п.). Основной смысл рассматриваемого принципа — каждый должен заниматься своим делом в строгих рамках определенной законом или указом Президента РФ компетенции в области правотворчества.

"Принцип обеспечения права граждан на участие в государственном управлении; принцип эффективного управления"29. Статья 32 (ч. 1) Конституции РФ декларирует, что граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Такое участие обеспечивается реализацией гражданином своего права избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Наиболее важным институтом непосредственного участия граждан в управлении делами государства в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ определяется государственная служба. Согласно этому положению, граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе. Данная конституционная норма соответствует ст. 25 (п. "с") Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., в соответствии с которым каждый гражданин должен без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.

Принцип равного доступа к государственной службе означает равное право граждан на занятие любой государственной должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Право поступления на государственную службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, установленным Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации".

Данный принцип административного права характеризуется также и тем, что граждане РФ имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). В Российской Федерации гарантируется государственная защита всех прав и свобод человека и гражданина, в том числе и защита права на участие в государственном управлении. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд в установленном федеральным законом порядке.

Принцип равенства30 граждан перед законом. Этот принцип выражается в том, что все граждане независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного  положения,  места  жительства,   отношения  к  религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям,  а  также  других обстоятельств,  имеют  равные  права  и обязанности  в  сфере  управления.  Все граждане  равны перед законом и судом. Права и свободы человека и гражданина имеют непосредственное действие. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ).