Правовая охрана Конституции Российской Федерации

3. Субъекты  и формы правовой охраны Конституции  Российской Федерации

    В литературе различается охрана и  защита Конституции. Под охраной  Конституции РФ понимается комплекс мер по устранению препятствий в  реализации Конституции РФ и предотвращению конституционных нарушений. Защита Конституции РФ заключается в  устранении конкретных нарушений конституционных  норм, т.е. охрана Конституции РФ направлена на предупреждение конституционных  правонарушений, а защита Конституции  начинается лишь при совершении конституционного правонарушения.

    В охране Конституции РФ задействована  вся система органов государственной  власти, осуществляющих эту охрану в различных формах. Основными  субъектами правовой охраны конституции  выступают Президент РФ, Конституционный  суд РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, федеральные суды и прокуратура РФ.

    Президент РФ, являющийся гарантом Конституции  РФ и обязанный соблюдать и  защищать ее, вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия их федеральной Конституции. В то же время охрана Конституции РФ осуществляется в порядке конституционно контроля, осуществляемого Конституционным Судом РФ, и в порядке конституционного надзора, осуществляемого целым рядом органов, например прокуратурой РФ.

    Наиболее  точную характеристику правовой охраны Конституции Российской Федерации  можно получить, рассматривая ее как  составную часть, уровень более  широкой системы - правоохранительной системы Российской Федерации. Основанием для выделения правовой охраны Конституции  РФ в правоохранительной системе  страны является особый объект охраны - Конституция Российской Федерации 1993 г. как нормативный правовой акт, обладающий особыми юридическими свойствами - верховенством и высшей юридической  силой.

    Верховенство  Конституции Российской Федерации  определяет ее статус в различных  важнейших подсистемах общества, в отношении их основных структурных  элементов, в особенности политической системы государственного управления. Высшая юридическая сила Конституции  РФ характеризует место данного  правового акта в системе источников российского права, а также иных соционормативных регуляторов. Юридические свойства Конституции Российской Федерации находят свое яркое выражение в том, что именно в ней устанавливаются важнейшие, общеобязательные основы функционирования экономической, социальной, политической, духовной сфер общественной жизни. Спецификой данной системы правовой охраны Конституции Российской Федерации также является ее закрепление в конституционных нормах, т.е. самом объекте правоохраны, что свидетельствует об особой правовой охране

    Конституции с целью обеспечения конституционности  государства в целом, а также  отдельных его институтов.

    Правовая  охрана Конституции РФ способствует не только обеспечению реализации конституционных  норм, но и сохранению безопасности государства, его независимости  и государственной целостности, поскольку конституционное государство  может существовать только в рамках конституционно упорядоченного политического  процесса. Рассматривая правовую охрану Конституции Российской Федерации как часть правоохранительной системы, можно выделить ее составные элементы:

а) конституционные  нормы, обеспечивающие стабильность и  реальность Конституции Российской Федерации как Основного закона государства;

б) принципы правовой системы Российской Федерации (в первую очередь принцип законности, а также справедливости, демократизма, гуманизма, ответственности за виновное деяние);

в) субъекты правовой охраны Конституции Российской Федерации, которые, в свою очередь, представляют собой построенную  на принципе разделения властей систему  государственных органов, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением  конституционных норм, а также  применение мер конституционной  ответственности;

г) специфическая  правоохранительная деятельность, направленная на защиту норм Основного закона государства, применение мер государственного принуждения  в случае их нарушения.

    Обязанность обеспечивать реализацию конституционных  норм, предотвращать и пресекать  их нарушения возлагается на все  без исключения государственные  органы - Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание РФ, Правительство  РФ, федеральные суды, входящие в  соответствии со ст. 11 Конституции РФ в систему государственной власти. Таким образом, системой органов  охраны Конституции является система  государственной власти Российской Федерации, основанная на принципе разделения властей. Вместе с тем она сориентирована в первую очередь на защиту Конституции от посягательств со стороны самих государственных органов и должностных лиц государства.

    Исследование  развития отечественного российского  конституционного законодательства, направленного  на обеспечение соблюдения и реализации норм Основного закона нашего государства, показывает, что к 1993 г. в России произошла  смена модели системы правовой охраны Конституции Российской Федерации, обусловленная коренными изменениями  в российской правовой системе. Если охрана советских Конституций осуществлялась высшими представительными органами государственной власти (Президиумом  Верховного Совета СССР и президиумами Верховных Советов союзных республик), то в результате конституционной  реформы 1991 - 1993 гг. основным элементом  механизма охраны Конституции стал Конституционный Суд Российской Федерации.

    К сожалению, системе государственной  охраны Конституции присуще стремление к концентрации государственных  полномочий в одном государственном  органе. Эффективную охрану Конституции РФ может обеспечить лишь государственный механизм, построенный на принципе разделения властей с учетом системы сдержек и противовесов. Как показала практика развития российского конституционализма, абсолютизация одного из государственных органов в качестве единственного "гаранта Конституции" неизбежно влечет за собой нарушение им конституционных норм либо бездействие.

    Указанный недостаток государственной правовой охраны Конституции Российской Федерации  позволяет сделать вывод о  необходимости включения в состав субъектов институтов гражданского общества. Белкин А.А. Обеспечение конституционности: сопряжение механизмов // Законодательные  ведомости. 1995. N 15 - 16. С. 64 - 70.

    Общественная  подсистема конституционной охраны, если учитывать реальности ее организации, должна заключаться в обеспечении  для общественности возможностей обсуждения конституционных вопросов, воздействия  на их разрешение путем обращения  к государственным субъектам  конституционной охраны, а также  контроля их за функционированием. Вместе с тем следует признать, что  в области контактов общественной и государственно-институциональной  подсистем конституционной охраны возникают серьезные и пока плохо  изученные трудности.

    Формы осуществления правовой охраны Конституции  Российской Федерации различными органами государственной власти, можно подразделить на следующие виды:

1. Предупредительные. Направлены на предупреждение и пресечение нарушения конституционных положений (изменение конституционных норм в порядке, установленном гл. 9 Конституции Российской Федерации, что обеспечивает стабильность правовых норм; толкование конституционных норм, направленное на преодоление неопределенности в их понимании). В соответствии со ст. 125 (ч. 5) Конституции РФ полномочием толкования Конституции наделен только Конституционный Суд РФ. Однако уяснение смысла конституционных норм может производиться, к примеру, Президентом РФ при осуществлении полномочий гаранта Конституции или Федеральным Собранием в законодательном процессе, а также федеральными судами при непосредственном применении положений Конституции. При этом толкование Конституции ограничено определенными пределами - в результате толкования не должны создаваться новые конституционные нормы или же изменяться смысл уже существующих положений Основного закона; разрешение конституционных споров - преодоление противоречий в вопросе о принадлежности государственных полномочий, а также о соответствии Конституции РФ деяний общественных объединений; предварительный контроль конституционности правовых актов - проверка соответствия Конституции РФ не вступивших в силу федеральных законов, международных договоров, вопросов, выносимых на референдум РФ, указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения);

2. Охранительные. Направлены на восстановление нарушенных норм Конституции Российской Федерации и наказание виновных в конституционных деликтах (последующий конституционный контроль и надзор - проверка конституционности действующих правовых актов нормативного характера и индивидуального характера; применение мер конституционной ответственности за нарушение норм Конституции РФ).

    Следует отметить, что эффективную правовую охрану Конституции обеспечивает органичное сочетание в деятельности ее субъектов  различных методов.

    Обобщив практику осуществления Президентом  Российской Федерации его полномочий как гаранта Конституции РФ за последние годы можно сделать  вывод о том, что в настоящее  время именно он играет ведущую роль в механизме охраны Конституции

    Российской  Федерации. Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, которые затем реализуются в соответствующих законах и подзаконных актах, принимаемых государственными органами власти всех уровней (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ), он обладает значительными полномочиями по разрешению конституционных споров (ч. 2 ст. 80, ч. 1 ст. 85 Конституции) контрольными полномочиями (п. "д" ст. 84, ч. 2 ст. 85 Конституции, ст. 33 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"), а также привлечению государственных органов и должностных лиц к конституционной ответственности (ст. 29.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Неоспоримыми преимуществами президентской формы охраны Конституции Российской Федерации являются оперативность реагирования на попытки нарушения конституционных норм органами государственной власти и должностными лицами и действенность мер воздействия, применяемых к нарушителям.

    Все это обусловили существенные успехи института президентства в сфере  приведения в соответствие с Конституцией РФ федерального законодательства и  законодательства субъектов РФ (в  том числе конституций и уставов  субъектов Федерации). В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации  от 16 мая 2003 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что  в настоящее время в Российской Федерации восстановлено единое правовое пространство. Послание Президента России В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2003. 17 мая. Однако данная деятельность должна носить не кампанейский, а последовательный, целенаправленный, сбалансированный характер, должна быть постоянной, в центре внимания и самого Федерального Собрания Российской Федерации, и Президента Российской Федерации, и судебной власти. Еще в 1997 г. Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию РФ, подчеркивая обязательность исполнения требований федеральных законов, отметил, что вопросы практики принятия органами власти субъектов Федерации актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, должны стать предметом рассмотрения Совета Федерации. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" // Российская газета. 1997. 7 марта.

    Для совершенствования системы охраны Конституции Российской Федерации  со стороны Президента РФ представляется важным заставить части этого  контрольного механизма действовать  согласованно.

    Негативной  стороной правовой охраны Конституции  главой Российского государства  является и то, что она не облечена в собственную процедурную форму.

    В то же время следует отметить явный  недостаток полномочий российского  парламента в сфере правовой охраны Конституции. Конституция РФ устанавливает право Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации утверждать указы Президента РФ о введении чрезвычайного или военного положения (п. "б" и "в" ч. 1 ст. 102 Конституции РФ), обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ (п. "а" и "б" ч. 2 ст. 125 Конституции РФ), а также толковании конституционных положений (ч. 5 ст. 125), применять конституционную ответственность к Президенту РФ (ст. 93 Конституции). Иные полномочия в области толкования конституционных норм, рассмотрения вопросов о конституционности или неконституционности нормативных и индивидуальных правовых актов органов государственной власти (в т.ч. полномочие Совета Федерации одобрять федеральные законы, закрепленное в ч. 4 ст. 105 Конституции РФ) имеют по преимуществу политический характер. Его решения по результатам рассмотрения правовых актов главы государства, федеральных органов исполнительной власти носят характер политических рекомендаций. Парламенту как законодательному органу должно принадлежать право толкования конституционных норм, поскольку он не только непосредственно осуществляет развитие конституционных положений в текущем законодательстве, но и является инициатором как внесения конституционных поправок, так и пересмотра Конституции.

    Важной  составляющей системы охраны Конституции  является судебный контроль. Конституционный  Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Он учрежден в целях  обеспечения верховенства и прямого  действия Конституции Российской Федерации  на всей территории Российской Федерации (ст. 1 и 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

    Суды  общей юрисдикции и арбитражные  суды в соответствии с п. 2 Постановления  Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 8 от 31 октября 1995 г. "О  некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации  при осуществлении правосудия", разрешая дело, вправе не применять  закон в следующих случаях: