Правительство Российской Федерации – высший орган исполнительной власти

Сейчас происходят процессы, свидетельствующие об уменьшении удельного веса государственного управления некоторыми областями жизни, прежде всего экономикой. Это не умаляет роли исполнительной власти и государственно-управленческой деятельности в целом. Наоборот все настойчивей звучит тезис о необходимости сильной исполнительной власти, способной обеспечить должный уровень управляемости общественных отношений во всем их многообразии.

Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредственного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, то есть почти полного обобществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция становления системы государственного регулирования, что особенно заметно в экономической области. Главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их известным обособлением.

В настоящее время функциями исполнительной власти являются следующие:

Разработка и реализация политики, выражающаяся в государственных программах общефедерального и регионального масштабов (например, демонополизации, приватизации, инвестиционная, энергетическая, жилищная и т.д.).

Установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (например, обеспечение равноправия всех форм собственности, государственное стимулирование предпринимательства, охрана прав потребителей, пресечение монополизма и недобросовестной конкуренции, защита прав собственника и т.п.).

Управление учреждениями и предприятиями государственного сектора.

Регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора.

Координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства.

Обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления.

Осуществление государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер.

Общественные отношения, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в сфере государственного управления, то есть в связи с организацией и функционированием системы государственной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации регулируются административным правом. Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует определенную совокупность правовых средств или способов регулирующего воздействия своих норм на управленческие отношения, на поведение их участников.

1.2 Механизм исполнительной власти

В связи с тем, что вместо термина «государственного управления» стал употребляться термин «исполнительная власть», в механизме государственной власти был осуществлен переход от «разделения труда» к «разделению властей». Для исполнительной власти характерны следующие признаки:

Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны, что однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, как это было в начале 90-х годов, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.

Исполнительная власть самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма. Действующим законодательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти).

Отличительным признаком исполнительной власти является то, что власть реализуется в общегосударственном масштабе и в качестве специфической государственной функции правоприменительного (правоисполнительного) характера.

Исполнительная власть олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции Российской Федерации). Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти.

Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий между исполнительными федеральными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеративному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий.

Исполнительная власть не может отождествляться с административной властью. Подобное отождествление неправомерно, так как административная власть, как правило, связывается с реализацией полномочий внесудебного, т.е. административного принуждения. Однако, административное принуждение является лишь одним из средств достижения целей, стоящих перед исполнительной деятельностью.

Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы; важнейшие средства коммуникации; армия и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.п.

Концепция исполнительной власти, принятая Конституцией РФ 1993г. принципиально отличается от положений, содержащихся в ранее действовавшей Конституции РСФСР 1978 г. Суть введенных изменений заключается в том, что Президент в настоящее время, будучи главой государства, не является главой исполнительной власти и высшим должностным лицом. По идее, как это сделано, например, во Франции, в этом случае Правительство и все другие органы исполнительной власти должны обладать большой степенью самостоятельности в осуществлении государствеино-управленческой деятельности, независимости от Президента. Однако особенность Российской Федерации заключается в том, что, формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет такие полномочия Президенту, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.

Органы исполнительной власти по территориальному масштабу подразделяются на:

федеральные;

субъектов Федерации;

территориальные;

межтерриториальные;

Система федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти” и состоит из Правительства РФ, федеральных министерств, государственных комитетов РФ, федеральных служб России и федеральные агентства.

Можно выделить систему (аппарат) исполнительной власти, которую составляет совокупность государственных органов, обозначаемых в качестве ее субъектов, а также организационный механизм ее реализации.

Постоянно действующим организационным фактором механизма исполнительной власти являются находящиеся на различном иерархическом уровне исполнительные органы общей компетенции (например, Правительство Российской Федерации, администрация области и т.п.). Остальные звенья такой системы непостоянны, видоизменяемы (например, министерства, государственные комитеты и пр.). Они могут в ряде случаев вообще не существовать (например, возникновение на базе бывших министерств государственных концернов, не являющихся государственными органами), хотя из механизма государственного управления они не «изымаются». В таком же аспекте можно квалифицировать роль, например, различного рода структурных подразделений исполнительных органов, их территориальных звеньев, а также должностных лиц. Все это — «рабочий механизм» исполнительной власти, служащий целям лучшей ее организации и функционирования. Аппарат исполнительной власти помимо органов общей компетенции включает в свой состав также отраслевые, межотраслевые, надзорные, территориальные и иные звенья государственно-управленческого механизма. Но одновременно все эти звенья в совокупности составляют систему субъектов государственного управления.

1.3 Система исполнительной власти  в Российской Федерации.

Система исполнительной власти - это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами. Система исполнительной власти базируется на принципе федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении. Юридически она закреплена Конституцией, конституциями республик в составе России, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и иными нормативными актами.

В соответствии с принципом федерализма действующая система исполнительной власти состоит из следующих звеньев:

— федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации;

— органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации 

— республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Представляя единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, федеральные органы и органы субъектов федерации в пределах своих полномочий призваны проводить в жизнь социально-экономические преобразования в России в целом, осуществлять эффективную региональную политику, защищать права и свободы человека и гражданина, обеспечивать правопорядок. Единство системы исполнительной власти юридически выражается в том, что акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для соответствующих органов исполнительной власти субъектов федерации, а акты последних подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти по согласованию с органами исполнительной власти субъектов федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. В свою очередь органы исполнительной власти субъектов федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. В то же время органы исполнительной власти субъектов федерации в пределах своей компетенции самостоятельны. В случае расхождения между федеральным законом и иным нормативным актом Российской Федерации, изданным вне пределов ведения России и ее совместного ведения с субъектами федерации, действует акт субъекта федерации.

Согласно ныне действующим Указам Президента РФ (от 17 мая 2000г. с изменениями и дополнениями) «О структуре федеральных органов исполнительной власти», и от 16 октября 2001г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», структуру федеральных органов исполнительной власти образуют:

Правительство РФ;

Федеральные министерства РФ;

Государственные комитеты РФ;

Федеральные комиссии России;

Федеральные службы;

Российские агентства;

Федеральные надзоры России;

иные федеральные органы исполнительной власти.

2. Правительство Российской Федерации 

2.1 Понятие и состав Правительства  РФ

Правительство - это коллегиальный орган общей компетенции, издающий от своего имени административно-правовые акты и являющийся одним из основных институтов управления государственными делами. Правовой статус Правительства РФ определяется Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г. №2 - ФКЗ. Правительство РФ представляет собой орган государственной власти, осуществляющий исполнительную власть. Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ. По общему правилу, Правительство РФ руководит деятельностью всех федеральных органов исполнительной власти, за исключением тех, руководство которыми осуществляет Президент РФ. Руководство Правительства распространяется на федеральные органы, действующие в экономической и социально-культурной сферах, руководство Президента - на федеральные ведомства, управляющие главным образом административно-политической сферой, и на само Правительство.

 Президент РФ не является главой Правительства РФ, но вправе председательствовать на его заседаниях, осуществлять контроль за его действиями и решениями, в том числе за выполнением своих указов. Он назначает (с согласия Государственной думы) Председателя Правительства РФ, назначает (по предложению Председателя Правительства РФ) и освобождает от должности министров - членов Правительства. Таким образом, состав Правительства РФ не может быть определен без решающего участия Президента РФ.

Правительство осуществляет руководство министерствами и ведомствами действующими, прежде всего, в экономической и социально-культурной сферах. Оно полностью отвечает за формирование, реализацию и результаты деятельности исполнительной власти в этих сферах. В то же время Президент непосредственно руководит государственной администрацией, осуществляющей управление в таких сферах, как оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, предотвращение чрезвычайных ситуаций и ликвидация последствий стихийных бедствий. Правительство вправе лишь координировать деятельность этих органов. Истоки такого разграничения руководящих полномочий Президента и Правительства заложены в ст.ст. 80, 83, 86, 87, 88 Конституции РФ и закреплены ст. 32 закона "О Правительстве Российской Федерации" 1997 г. Таким образом, в России, как и во многих других полупрезидентских республиках, существует дуализм (двойственность) в руководстве исполнительной властью, которое осуществляют как Президент, так и Правительство. Этот дуализм проявляется также в порядке назначения должностных лиц федеральных исполнительных органов. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности всех должностных лиц государственной администрации, назначение которых остается за пределами полномочий Президента. К ним относятся заместители федеральных министров, руководители федеральных органов исполнительной власти, не являющиеся министрами, их заместители, руководители органов и организаций при Правительстве РФ, члены коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.