Понятие социальных пособий на детей и правовое регулирование социального обеспечения семьи, материнства, отцовства и детства

3) бедность - социальное пособие малообеспеченным  гражданам и единовременные пособия вынужденным переселенцам и беженцам;

4) потребность охраны бюджета семьи при неординарных обстоятельствах - смерть ребенка, смерть кормильца в результате причиненного его здоровью вреда, проживание в местности, где они не могут трудоустроиться, прохождение супругом военной службы по призыву;

5) остальные пособия.

Итак, проведенный анализ социальных пособий на детей и рассмотренные классификации этих пособий свидетельствуют о том, что на данном этапе в России сложилась и функционирует регулируемая различными законами развитая система социальных пособий на детей, в основе возникновения которой лежат различные юридические факты, адресованные широкому кругу получателей и предоставляемые различными органами из разных финансовых источников в размерах, определяемых различными способами. Таким образом, назрела необходимость кодификации федерального законодательства о социальных пособиях семьям с детьми путем интеграции правовых норм о выплате пособий семьям с детьми, содержащихся в отдельных нормативных правовых актах, в единый кодификационный акт - Закон о социальных пособиях, который систематизировал бы основные виды, порядок и условия назначения и выплаты социальных пособий на детей.

1.2 Российское законодательство о  социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства: проблемы и перспективы развития

В российской правовой науке сформировалось два подхода к трактовке категории "законодательство". Законодательство в узком смысле рассматривается как структурированная, упорядоченная совокупность исключительно законов. Однако данный подход нередко подвергается критике. Так, В.А. Толстик указывает, что негативным следствием узкого подхода является необходимость использовать вместе с термином "законодательство" какие-либо дополнительные категории, объединяющие иные виды нормативно-правовых актов. В результате налицо отсутствие единой, обобщающей все источники отраслевого массива категории4. Широкая трактовка законодательства состоит в рассмотрении его как совокупности всех законов и подзаконных нормативно-правовых актов. Расширительное толкование понятия "законодательство" ведет к "размыванию" закона, подмене законодательного регулирования подзаконным. Отметим, что одномоментно отказаться от широкой трактовки законодательства, изменив его до рассмотрения как системы законов, вряд ли возможно, но представляется необходимым поэтапное движение к ограничительному толкованию термина "законодательство". Для целей настоящего исследования будет использована широкая трактовка понятия "законодательство", поскольку именно такой подход позволит охватить всю совокупность нормативных актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению семьи, материнства, отцовства и детства.

Большое количество законов нередко является причиной рассогласованности их положений. Трудовое законодательство предусматривает возможность предоставления отпуска по уходу за ребенком каждому из родителей, но при этом законодательство о социальном обеспечении не устанавливает права на получение ежемесячного пособия по уходу за ребенком несколькими лицами - в случае рождения в семье двух и более детей, другому родственнику или опекуну, фактически осуществляющему уход за ними, наряду с выплатой пособия по беременности и родам матери детей. В результате этой несогласованности отпуск по уходу за ребенком отцу детей может быть оплачен только со дня окончания отпуска по беременности и родам матери.

Принятие законов о социальном обеспечении нередко преследует промежуточные, популистские цели и не направлено на достижение стратегических целей: повышение уровня жизни населения, системную поддержку семей с детьми.

В качестве примеров можно привести Федеральный закон "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей", действие которого ограничено десятилетним периодом, Федеральный закон от 22 декабря 2005 г. N 180-ФЗ "Об отдельных вопросах исчисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, размерах страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в 2006 году"5 [10] и Федеральный закон от 9 декабря 2010 г. N 349-ФЗ "О нормативе финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего государственную социальную помощь в виде социальной услуги по обеспечению лекарственными препаратами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов на 2011 год"6 [11] с годичным сроком действия.

Типичным явлением в законодательстве о социальном обеспечении становится изменение действующих законов, причем внесение изменений в законы не делает их более совершенными, не повышает социальной защищенности граждан, не служит цели упорядочения нормативных предписаний, а направлено на оптимизацию расходов на социальное обеспечение, осуществляемую по пути экономии финансовых ресурсов. При подготовке законов не предпринимается попыток упорядочить, частично кодифицировать объемное законодательство. Так, в Федеральном законе "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" ни при разработке проекта, ни при внесении последующих изменений не были учтены положения Федерального закона от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС", предусматривающие предоставление женщинам, проживающим (работающим) на территории зоны проживания с правом на отселение, дородового отпуска продолжительностью 90 календарных дней и выплату пособия по беременности и родам в размере 100% среднего заработка независимо от продолжительности страхового стажа, назначение дополнительного пособия для вставших на учет в ранние сроки беременности, выплату в двойном размере пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет.

Одним из механизмов совершенствования процесса законотворческой деятельности в сфере социального обеспечения должно стать согласование интересов участников правоотношений. Законы о социальном обеспечении будут более эффективны, если они выразят общую волю и согласованные интересы государства и населения. Пока же для российского законодательства о социальном обеспечении характерно быстрое и келейное принятие законов, даже если общественное мнение заявляет о себе, отрицая какую-либо законодательную идею, его игнорируют7.

Для достижения цели учета общественного мнения в законотворчестве неоднократно предлагалось возродить забытую, но хорошо оправдавшую себя на практике в советский период традицию всенародного обсуждения законопроектов.

9 февраля 2011 г. Президент России издал  Указ N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов" [12], которым предусмотрено вынесение на общественное обсуждение проектов законов, затрагивающих основные направления государственной политики в области социально-экономического развития Российской Федерации8. Однако согласно Указу общественной экспертизе подлежат не все социальные законы без исключения, а лишь те, которые выберет Президент РФ, что сохраняет свободу усмотрения власти и оставляет возможность принятия резонансных законов без обсуждения. Это свидетельствует об отсутствии баланса между правом и политикой, хотя господство последней в решении социальных вопросов недопустимо. Представляется, что и подход к публичной дискуссии должен быть иным. Заслуживает внимания предложение по обсуждению не готового законопроекта с определенной внутренней структурой и логикой изложения, а его концепции, в том числе вопросов объективной необходимости и целей принятия закона. Учитывая сложность языка законов о социальном обеспечении, использование специальной терминологии, полагаем, что, обсуждение концепции закона позволит населению понять суть происходящих изменений и охватить обсуждением большее количество граждан.

Федеральное законодательство о социальном обеспечении семей и детей противоречиво и позволяет усомниться в том, что "в Российской Федерации... обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства" (ч. 2 ст. 7 Конституции РФ). Наряду с введением материнского (семейного) капитала, регулярной индексацией размеров пособий гражданам, имеющим детей, установлением компенсационных выплат части средств, потраченных на содержание ребенка в дошкольном образовательном учреждении, был предпринят ряд спорных законодательных решений: перевод ежемесячных пособий на ребенка на региональный уровень, отмена льгот детям-инвалидам в ходе реформы "монетизация льгот", изменение порядка исчисления среднего заработка для расчета пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам (что приведет к значительному сокращению размера пособия) и др.

Региональное законодательство о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства развивается очень неравномерно. В одних регионах приняты только законы о детских пособиях, в других сформировалась система нормативно-правовых актов, определяющая правила предоставления различных видов социального обеспечения семьям с детьми.

Приведенные примеры подтверждают отсутствие последовательного и научно обоснованного подхода к формированию законодательства о социальном обеспечении семей и детей. Думается, решить выявленную проблему способна концепция о социальном обеспечении семей, материнства, отцовства и детства, которая выступит прообразом будущих правовых решений.

2. Пособия и другие социальные  выплаты в связи с материнством и детством

2.1 Пособия в связи с материнством и детством

Законодательство о пособиях практически полностью обновилось, правовое регулирование осуществляется на основании федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации. Это соответствует Конституции Российской Федерации, согласно части второй статьи 3 которой «социальные пособия устанавливаются законом».

Социальное пособие является денежной формой обеспечения. Оно предоставляется гражданам в установленных законом случаях в качестве одного из видов социального обеспечения. Основания для обеспечения граждан отдельными видами пособий предусмотрены Конституцией Российской Федерации. Например, «каждому гарантируется социальное обеспечение, в случае болезни, для воспитания детей» «под защитой государства находится материнство», «каждый имеет право на защиту от безработицы» В то же время, в Конституции Российской Федерации указано, что каждому «гарантируется социальное обеспечение и в иных случаях, установленных законом». Такие случаи - рождение ребенка, необходимость ухода за ребенком и т. д.

Денежные пособия в связи с материнством и детством, гарантированные Конституцией Российской Федерации, являются одним из значимых по своему объему видов социального обеспечения. Давая определение социального пособия, необходимо указать признаки, которые отличают его от пенсий и иных выплат, назначаемых гражданам. В качестве особых признаков пособий отдельные авторы называют различные признаки, которые, как правило, берутся за основу определения термина «пособие», «социальное пособие».

Социальное пособие и пенсия различаются по основаниям их предоставления, иначе говоря, по тем жизненным обстоятельствам, которые объективно вызывают необходимость их предоставления. Социальное пособие выплачивается обычно сравнительно непродолжительное время или единовременно, пенсия же — всегда длительная выплата. Различаются эти выплаты и по целевому назначению. Цель социального пособия — компенсировать полностью или частично временно утраченный по различным причинам заработок, оказать материальную поддержку, пополнить бюджет семьи в связи с наступлением ряда обстоятельств - рождением ребенка, смертью члена семьи и т.д. Целевое назначение пенсий иное - они, как правило, являются основным и, подчас, единственным источником средств к существованию для тех граждан, которые оставили трудовую деятельность. Пенсии рассчитаны преимущественно на неработающих граждан, пособия - на всех: их получают как работающие, так и неработающие граждане, в том числе и пенсионеры. В науке неоднократно делались попытки обосновать общее понятие пособий и провести их классификацию.9

Единая система государственных пособий в связи с материнством и детством установлена Федеральным Законом от 19.05.95 г № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» [2].

Этим законом государство гарантирует материальную поддержку гражданам в связи с рождением и воспитанием детей. Такими гарантиями являются:

а) выплата соответствующих видов пособий за счет централизованных источников - средств федерального бюджета, Фонда социального страхования;

б) возможность разрешения споров по вопросам назначения и выплаты пособий в порядке, установленном законодательством;

в) установление минимальных размеров пособий, за исключением ежемесячного пособия на ребенка.

Гарантией предоставления ежемесячного пособия на ребенка субъектами Российской Федерации является норма о сохранении уровня обеспечения, существующего до 1 января 2005 года, указанная в статье 153 Федерального закона от 22 августа 2004 № 122-ФЗ.

Законом устанавливается право на пособия по разным основаниям. В целом, по условиям назначения эти пособия можно условно разделить на 3 группы:

Первая - пособия, выплачиваемые в период целевого отпуска и компенсирующие временно утраченный заработок или иной аналогичный доход (стипендия, воинское содержание, пособие по безработице). Это пособие по беременности и родам, ежемесячное пособие по уходу за ребенком.

Вторая - пособия, выплачиваемые в твердом размере в связи с наступлением определенного события. К ним относятся единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинские учреждения в ранние сроки беременности, единовременное пособие при рождении ребенка, ежемесячное пособие по уходу за ребенком, в отношении отдельных категорий граждан, а также единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью.

Третья - ежемесячное пособие на ребенка, предоставляемое в зависимости от величины среднедушевого дохода семьи и не являющиеся, в отличие от выше названных, страховой выплатой.

Общий признак субъекта, как получателя пособия по беременности и родам, дополнительного к нему единовременного пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности, характеризуется следующим:

1. Женщина должна подлежать обязательному социальному страхованию; либо обучаться по очной форме обучения в образовательных учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования и учреждениях послевузовского профессионального образования; либо проходить военную службу по контракту, службу в качестве лиц рядового и начальствующего состава, либо работать в качестве гражданского персонала воинских формирований Российской Федерации, находящихся на территории иностранных государств.