Понятие и виды административного надзора ОВД

     Указом  от 12 июня 1970 г. была увеличена продолжительность  надзора: он стал устанавливаться на срок от шести месяцев до одного года. По-прежнему предусматривалась возможность его продления каждый раз еще на шесть месяцев в пределах сроков, указанных законом для погашения или снятия судимости. Все остальные положения Указа от 26 июля 1966 г. не изменились.

     После этого законодательство о гласном  административном надзоре оставалось стабильным. Лишь в сентябре 1983 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР были внесены новые существенные изменения и дополнения в этот правовой институт. Вновь был расширен круг лиц, подпадающих под Положение об административном надзоре, причем опять за счет формального критерия. Надзор стал применяться дополнительно к лицам, судимым два раза к лишению свободы за любые умышленные преступления, а также к ранее освободившимся из мест лишения свободы условно-досрочно или условно с обязательным привлечением к труду и вновь совершившим умышленное преступление в течение неотбытой части срока наказания или обязательного срока работы. Материальный критерий, необходимый для применения надзора, изменен не был.

     Этим  Указом был пересмотрен порядок  учреждения надзора за особо опасными рецидивистами и лицами, упорно не желающими в период отбывания наказания в местах лишения свободы встать на путь исправления. Если раньше надзор в отношении указанных лиц учреждался органами внутренних дел (милицией) по месту жительства поднадзорного, то теперь он стал применяться непосредственно администрацией исправительного учреждения при освобождении. Вплоть до последнего времени начальник исправительного учреждения выкосил мотивированное постановление, в котором указывались основания для установления надзора, его срок и определялось время прибытия поднадзорного к избранному им месту жительства. Обязанности и ограничения, предусмотренные Положением, устанавливались начальником органа внутренних дел по прибытии поднадзорного к избранному месту жительства.

     В связи с тем, что установление ответственности за нарушение правил гласного административного надзора в СССР всегда относилось к компетенции союзных республик, законодательство об этом развивалось несколько обособленно.

     В августе 1966 г. был издан Указ Президиума Верховного Совета РСФСР «Об ответственности за нарушение правил административного надзора». За нарушение правил надзора была установлена административная ответственность в виде штрафа от десяти до пятидесяти рублей. Дела о данных правонарушениях рассматривались судьей единолично с вызовом поднадзорного, совершившего нарушение, и в необходимых случаях — свидетелей.

     Тогда же, в августе 1966 г., был издан другой Указ Президиума Верховного Совета РСФСР, включивший в Уголовный кодекс РСФСР ст. 198.2 «Злостное нарушение правил административного надзора».

     В соответствии с введенной в юридический  оборот новой уголовно-правовой нормой под злостным стало пониматься такое  нарушение правил, предусмотренных  Положением о надзоре, которое совершено, во-первых, с целью уклонения от надзора; во-вторых, если оно совершено  лицом, которое дважды в течение года подвергалось административному взысканию за такие же нарушения. Санкция нормы предусматривала ответственность в виде лишения свободы на срок от шести месяцев до двух лет или исправительных работ на срок от шести месяцев до одного года. Однако в связи с изменениями, внесенными в 1982 г. в Основы уголовного законодательства, в соответствии с которыми срок исправительных работ был увеличен до 2 лет, санкция этой нормы была несколько ужесточена: исправительные работы стали применяться на тот же срок, что и лишение свободы.

     Наконец, в сентябре 1983 г. законодательным актом РСФСР ст. 198.2 УК РСФСР была дополнена частью второй, предусматривающей уголовное наказание в виде лишения свободы на срок от одного года до трех лет за самовольное оставление поднадзорным места жительства с целью уклонения от надзора, а также за неприбытие без уважительных причин в определенный срок к избранному месту жительства лица, в отношении которо го надзор установлен администрацией исправительного учреждения при освобождении из мест лишения свободы.

     Таким образом, последними из приведенных  законодательных актов Союза  ССР и союзных республик было значительно усовершенствовано состояние правовой урегулированности порядка установления и осуществления надзора, во всяком случае, в плане его полноты и завершенности.

     По  законодательству, действовавшему до сентября 1983 г., надзор устанавливался исключительно органами внутренних дел (милицией) по месту жительства поднадзорного. Это распространялось в том числе на особо опасных рецидивистов и на лиц, в отношении которых надзор учреждался па основании заключения администрации исправительного учреждения и наблюдательной комиссии. Однако данные лица, избрав при освобождении место жительства, нередко к нему не являлись, уклоняясь от установления надзора. Тем не менее они не подлежали ни уголовной, ни даже административной ответственности, поскольку мод надзор они взяты не были и не могли рассматриваться как нарушители его правил. Состав правонарушения отсутствовал. Этот пробел в законодательстве способствовал уклонению от надзора значительного числа подпадавших под него лиц.

     Трудно  было признать нормальным и такое  положение, когда поднадзорный, уклонившийся от надзора и скрывшийся с места жительства, иногда отсутствующий более года, после обнаружения по окончании срока надзора не привлекался к ответственности. Между тем при уклонении от надзора лицо нарушало одновременно все его правила, лишало орган внутренних дел возможности контролировать его поведение, прерывало воспитательный процесс. Эго было равносильно самоликвидации надзора лицом, под ним состоящим. Недостаточное правовое обеспечение института административною надзора в этом отношении способствовало уклонению определенного количества лип от установленного надзора. Поэтому дополнения, внесенные и ст. 198.2 УК РСФСР, усиливая принудительный потенциал и расширяя сферу надзора, несомненно, способствовали его эффективности.

     Этот  вид надзора в юридической  литературе носил наименование «специальный надзор милиции» или индивидуальный, персонифицированный надзор.⁹ Сущность такого надзора состояла в контроле за поведением состоящего под ним лица, оказании на него необходимого воспитательного воздействия и предоставлении необходимой помощи (в частности, в трудовом и бытовом устройстве). Именно контроль, воспитание и помощь являлись главными элементами предупредительного механизма надзора.

     В то же время необходимо подчеркнуть, что институт административного надзора для своего времени в достаточной степени гарантировал соблюдение прав поднадзорных. Так, для установления и каждого случая продления надзора требовалась санкция прокурора. Дела об административных правонарушениях (до возбуждения уголовного дела — не менее 2 раз) рассматривались судьей, который каждый раз оценивал законность установления (продлении) надзора. Предусматривалось право обжалования законности установления как самого надзора, так и отдельных его ограничений.

     Начиная с 1990-х гг. развитие законодательства о гласном административном надзоре, по-видимому, под влиянием весьма жесткой научной критики, развернувшейся на страницах юридической литературы¹⁰, пошло по радикальному и непоследовательному пути. Прежде всего речь идет о почти механическом исключении из законодательства уголовной ответственности за злостное нарушение правил административного надзора.¹¹ Адекватного усиления административной ответственности не произошло, поэтому в отношении судимых лиц, грубо нарушающих правила административною надзора (не прибывших к избранному месту жительства из исправительного учреждения, скрывшихся с постоянного места жительства и т. п.) данный институт оказывался явно неэффективным, а обеспечивающее его законодательство - пробельным.

     Закон РФ «О милиции» термин «административный  надзор» не употребляет вообще и силу его якобы «нецивилизованности». Соответствующая обязанность милиции сохранилась, но стала формулироваться следующим образом «контролировать в пределах своей компетенции соблюдение лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них в соответствии с законом ограничений; участвовать в предусмотренных законом случаях в контроле за поведением осужденных, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы, либо наказание назначено условно» (п. 18 ст. 10 Закона РФ «О милиции»). Ввиду отсутствия необходимого нормативно-правового обеспечения данное положение закона остается декларативным.

     Серьезнейшей  реформации в этой части подвергся Уголовно-исполнительиый кодекс РФ, введенный в действие 1 июля 1997 г.

     Исправительно-трудовой кодекс РСФСР 1960 г. предусматривал специальную двадцатую главу «Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Согласно ст. 183 действующего УИК РФ за всеми лицами, освобожденными от отбывания наказания (не только за освобожденными из мест лишения свободы и независимо от их поведения), осуществляется контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами. Однако мы не находим ни законодательства, ни правовых актов, к которым отсылает эта статья.¹² В то же время Положение об административном надзоре формально-юридически продолжает действовать.

     Несмотря  на столь искаженную нормативную  основу, административный надзор устанавливался как администрациями исправительных учреждений, так и органами внутренних дел вплоть до последнего времени. Лишь с изданием приказа МВД России от 12 февраля 2003 г. № 98 «О признании неприменяемыми нормативных правовых актов МООП СССР, МВД СССР, МВД РСФСР», в том числе соответствующей инструкции, данная мера перестала применяться.

     Отметим, что, по мнению опрошенных практических работников,¹³ большинство поднадзорных, несмотря на отсутствие по икону какой-либо ответственности, а силу своеобразного «ритуализма», привычки соблюдать требования сотрудников органов внутренних дел все же не нарушали установленных ограничений и находились под контролем милиции. Между тем, речь идет о липах, которые, судя по их предшествующей преступной деятельности, обладали наиболее ярко выраженной антиобщественной установкой, можно сказать, составляли ядро преступного мира.

     Оппоненты обосновывали юридическую сомнительность данного института со стороны двух позиций: а) вряд ли можно считать, что внесудебное ограничение прав и свобод гражданина, каково бы оно ни было, отвечает конституционным принципам; б) этот институт был задуман как средство индивидуальной профилактики рецидива, а превратился в его крупнейший рассадник.¹⁴ С первой позицией необходимо согласиться: действительно, установление ограничение поднадзорному судом в большей степени соответствовало бы принципам правового государства. В этой части институт административного надзора, безусловно, нуждается в «модернизации». С другим же аргументом согласиться нельзя. Исследования автора настоящей главы за более чем десятилетний период действия рассматриваемого института показали, что административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в Омской и Новосибирской областях прекращался в связи с привлечением поднадзорного к уголовной ответственности в 30—35 % случаев. В Тюменской области — в 22%, Если взять за среднюю цифру — 30 %, то из них в 20 % случаев поднадзорные привлекались к уголовной ответственности за злостное нарушение правил административного надзора (причем, как правило, без лишения свободы), и лишь 10 % — за совершение иных преступлений,

     В 2004 г, внимание специалистов привлекла  информация о встрече Президента РФ с руководителями Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов, на которой В. В. Путин предложил обсудить проблему возможности возвращения к административному надзору за лицами, совершившими тяжкие и особо тяжкие преступления и отбывшими срок наказания в местах лишения свободы. По словам главы государства, эту проблему поставил Генеральный прокурор РФ, который аргументировал – это необычным ростом рецидивных преступлений. Более трети освобожденных на мест лишения свободы вновь встают на преступный путь. В отношении лиц, отбывших наказание за совершение особо тяжких преступлений, в частности убийств, этот показатель составляет почти 50 %. Генеральный прокурор объяснил эту негативную тенденцию тем, что в последнее время с лиц, освободившихся из мест лишения свободы, был снят административный надзор. «Предпринятый нами два года назад шаг в законодательстве, когда мы перестали заниматься административным надзором, к сожалению, дал плохой результат. Между тем, нормативная база для подобного надзора существует во многих развитых странах, в частности, в США, Великобритании и Франции», - отметил Генеральный прокурор. При этом он обратил внимание Президента РФ на парадокс, который заключается в том, что сегодня условно-досрочно освобожденные находятся под административным контролем, то есть правоохранительные органы следят за их поведением, а люди, которые не исправились, не встали на путь искреннего раскаяния, из поля зрения правоохранительных органов выпали.