Понятие и сущность административного права

Введение 
Одной из важнейших задач любой правовой науки является правильное определение и обоснование ее предмета. Особенно важно это в современных условиях, когда при переходе к рыночным отношениям значительно корректируются все отрасли отечественного права, включая и административное. 
Наука административного права — это система научных представлений, знаний и теоретических положений о закономерностях, действующих в сфере административного права как совокупности соответствующих правовых норм и их применения органами и должностными лицами исполнительной власти. Деятельность по накоплению, систематизации и развитию знаний в данной области осуществляют прежде всего ученые-административисты. 
Предмет административного права 
На основе анализа точек зрения, имеющихся в теории права и отраслевых юридических науках, обобщения административного законодательства и практики его применения можно сделать вывод о том, что предмет познания науки административного права охватывает следующие основные элементы: предмет отрасли права, административно-правовые категории, практику органов исполнительной власти, историю развития административного права как отрасли права и как науки, а также метод науки административного права. Все эти элементы изучаются в единстве, поскольку они тесно взаимосвязаны и образуют целостный, системный предмет науки (его можно интерпретировать и как объект, исследуемый наукой административного права). 
Предмет отрасли административного права включает в себя изучение сущности исполнительной власти, осуществляющей государственное управление, видов административно-правовых норм, источников и системы этой отрасли права, отношений, регулируемых нормами административного права, их взаимосвязей и развития, правового статуса субъектов и объектов государственного управления, правовых форм и методов управления, вопросов административной ответственности и способов обеспечения законности в сфере исполнительной власти, проблем отраслевого, межотраслевого и территориального управления. 
Наука административного права, кроме того, немалое внимание уделяет административно-правовым категориям как наиболее общим понятиям в административном праве (например, выявлению объема понятий исполнительной власти, государственного управления, государственной службы, должностного лица, административного взыскания и многих других). Эти категории (и понятия) входят в административно-правовые нормы и акты, выражая сущность регулируемых ими общественных отношений. Невозможно дать правильное описание и толкование правовых норм и правоотношений, не познав предварительно смысл административно-правовых категорий. Поэтому они представляют большую ценность для административно-правовой науки. 
Правотворческая и правоприменительная практика деятельности органов исполнительной власти также является необходимым элементом науки. На основе изучения практики администрирования можно судить об эффективности конкретных правовых норм, что позволяет своевременно устранять пробелы и дефекты в нормативных актах, совершенствовать работу с кадрами и т.д. и т.п., иными словами—совершенствовать системы и процессы государственного управления, в особенности осуществляемого органами исполнительной власти. 
Развитие науки административного права немыслимо без изучения ее истории, ранее применявшегося законодательства, существовавших концепций по соответствующим проблемам. Российская наука административного права — одна из первых отечественных правовых наук и имеет богатые традиции. Большой вклад в разработку теоретических и теоретико-прикладных проблем административного права за последние десятилетия внесли А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, Б.М. Манохин, Л.Л. Попов, М.С. Студеникина, Г.А. Туманов, А.П. Шергин и ряд других ученых-административистов. Знание достижений науки административного права позволяет избежать многих ошибок при решении его современных задач. 
Метод правовой науки — это система приемов и способов познания, с помощью которых изучается, исследуется предмет науки. Наука административного права пользуется такими методами, как: формально-догматический, конкретно-социологический, сравнительно-правовой, сравнительно-исторический и некоторые другие. 
Метод административного права 
Право всегда регулирует общественные отношения, пользуясь различными методами. Каждая отрасль права имеет свой собственный метод, под которым понимается совокупность определенных способов и средств правового воздействия на волю и поведение участников регулируемых общественных отношений. Метод находится в неразрывном единстве с предметом правового регулирования. Если предметом отрасли является круг регулируемых общественных отношений, то метод показывает, с помощью каких средств, приемов и способов осуществляется это правовое регулирование. 
Любая отрасль права использует такие способы регулирующего воздействия на общественные отношения, как распоряжение (повеление), запрет, дозволение. 
Государственное предписание в виде распоряжения (повеления) — это возложение на участников общественных отношений юридической обязанности действовать в полном соответствии с требованиями правовой нормы. 
Запрет — это возложение на участников общественных отношений юридической обязанности воздержаться от совершения действий, предусмотренных правовой нормой. 
Дозволение — это разрешение участникам общественных отношений совершать те или иные юридически значимые действия, указанные в правовой норме, либо воздерживаться от их совершения по своему усмотрению. 
Совокупность названных способов составляет содержание метода отрасли права, но удельный вес каждого из них в той или иной отрасли права различный. Например, в гражданском праве преобладает дозволение. Для административного же права характерно то, что большая часть его норм, регулирующих возникновение, изменение и прекращение управленческих общественных отношений, имеет повелительный (императивный) характер. Это обусловлено сущностью регулируемых общественных отношений. Как уже указывалось, по своей сути они являются властеотношениями, т.е. построенными на началах «власть — подчинение». Нормы в виде распоряжений (повелений) выражают государственную волю, побуждают и принуждают участников управленческих общественных отношений к определенному виду действий или видам правомерного поведения. Особо следует подчеркнуть, что данное требование в равной мере распространяется на органы исполнительной власти и в тех случаях, когда они издают свои нормативные правовые акты в целях реализации задач и функций государства. Эти правомерные действия они вправе совершать на основании закона или соответствующего подзаконного акта, но при этом обязаны действовать в пределах своей компетенции и с соблюдением установленных процедур. 
Нормы административного права ориентированы прежде всего на удовлетворение не частных, личных, а публичных интересов — интересов людей, государства и общества; определение способов защиты публичных интересов и мер ответственности за их нарушение; прямое применение административных санкций. 
Общественные отношения, регулируемые нормами административного права, всегда предполагают неравенство их участников, жесткое подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является орган исполнительной власти. Предписание, исходящее от органа исполнительной власти и выражающее его односторонне-властное волеизъявление, обязательно для других участников общественных отношений, регулируемых нормами административного права. 
Субъект принятия обязательных решений не связан с согласием стороны, которой они адресованы. Однако это не исключает возможности участия будущего адресата в обсуждении проекта решения и учета его мнения, а также общественного мнения, которое всегда расширяет социальную базу административных решений. 
Государственное предписание как способ административного правового регулирования нередко выражается и в запрещении каких-либо действий, что обусловлено необходимостью обеспечить публичные интересы. Например, в ч. 5 ст. 13 Конституции содержится запрещение создания и деятельности общественных объединений, цели и действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. 
Реализация норм административного права обеспечивается организационными и стимулирующими средствами, а также поддерживается принудительной силой государства. Однако принуждение является крайним способом правового воздействия на поведение участников регулируемых общественных отношений. 
И наконец, наука российского административного права уделяла и уделяет значительное внимание зарубежной теории и практике государственного управления. 
Как видим, объем понятия «предмет науки административного правам значительно шире объема понятия «предмет административного права» (как одной из отраслей права). 
Необходимым условием развития науки любой отрасли права, в том числе административного, является подготовка научных кадров, владеющих современными знаниями своего предмета, способных объективно анализировать процессы, происходящие в стране, и делать научно обоснованные выводы. Естественно, для работы и обмена опытом ученые должны иметь соответствующие условия, материальную и методическую базу, должный психологический климат в научной среде, заинтересованность в результатах своей творческой длительности. 
Современные задачи науки административного права 
Сейчас вся российская наука права находится в состоянии коренной перестройки, пересмотра многих методологических и концептуальных положений, решительного обновления нормативного материала. Особо остро стоит вопрос об объективности науки и адекватной практике освещения реальностей, не взирая на то, какие социально-политические силы находятся у власти. Все большее число руководителей разных уровней приходят к пониманию того, что роль науки нельзя принижать, ибо только она способна дать верные рекомендации по тем или иным проблемным вопросам, исходя из потребностей общества и с учетом различных фактических обстоятельств. 
История современной науки административного права в России по существу только начинается. Переход страны от административно-командной системы к рыночной экономике, признание равноправными двух секторов экономики (государственного и негосударственного) и многопартийности в политической сфере стали причинами принципиально новых явлений в жизни граждан, общества и государства, обусловив появление целого ряда новых задач административного права. 
Ведущей целью многогранной работы органов исполнительной власти является укрепление российской государственности. Именно это служит основой продолжения реформы, преодоления кризиса, структурной перестройки экономики, создания условий для экономической, политической и социальной стабилизации. 
Большая роль в укреплении государственности принадлежит административному праву. Среди других отраслей права оно имеет наибольший удельный вес. Осуществляется огромная по масштабам нормотворческая деятельность органов законодательной и исполнительной власти. Создаются новые и изменяются действующие нормативные акты. Главное здесь состоит в том, что резко увеличивается массив изданных как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации законодательных актов, которые все больше становятся актами прямого действия, а удельный вес подзаконных актов уменьшается. Поэтому в тех случаях, когда органы исполнительной власти готовят проекты законодательных актов, их задача — выполнять эту работу как можно качественнее. В каждом конкретном случае нужно определять механизм исполнения законов — конкретных исполнителей, формы, методы и сроки их действий, виды ответственности, а также систему контроля и проверки исполнения. Чрезвычайно важны вопросы ресурсного обеспечения законотворчества и правоприменения. Цель — минимизировать необходимость и возможности издания подзаконных актов, дополняющих или уточняющих законы, поскольку это всегда грозит нарушением законности. 
При переходе от планового к рыночному хозяйству существенным образом изменяется роль государства в управлении экономикой. Полностью саморегулируемого хозяйственного механизма не бывает. Поэтому государственное управление в современной России распространяется не только на государственный, но и на негосударственный сектор экономики. Так, особо остро встают вопросы регулирования банкротства предприятий и банков как объектов управленческой деятельности, ликвидации взаимных и других неплатежей, регулирования рынка ценных бумаг, используемых как государственными, так и негосударственными структурами и гражданами, частичного регулирования цен на определенные виды сырья и товаров, особенно первой необходимости, социальной защиты некоторых слоев населения, установления тарифов во внешнеэкономической деятельности и деятельности субъектов естественных монополий. При этом, определяя задачи административного права в условиях перехода к рыночным отношениям, надо правильно отграничивать нормы этой отрасли права от других смежных отраслей (например, гражданского, трудового, финансового права). 
Крайне важно определить сущность и пределы административного, во многом принудительного, регулирования тех новых отношений, которые складываются в негосударственном секторе экономики — речь должна идти не об отказе от государственного регулирования, а об изменении его форм и методов. Хотя основным методом регулирования в хозяйственной деятельности становится метод разноуровневого согласования, это не исключает применения в необходимых пределах и метода обязательных предписаний. Задача административного права — создавать условия для нормального функционирования общества и государства, живущего по законам рыночной экономики. Сердцевиной всей деятельности государственного аппарата становится не жесткое, императивное управление народным хозяйством, а его регулирование посредством различных стимулов, умелый подбор и расстановка кадров в органах исполнительной власти, контроль за должностными лицами. 
В период перехода России к новой социально-экономической формации и новой политической системе появилось много новых субъектов, ранее не известных административному праву. Среди них — новые общественные организации, акционерные общества, совместные предприятия, коммерческие банки, предприниматели, предприятия-банкроты, казенные предприятия, различные координационные органы, в том числе в рамках СНГ, и многие другие. Естественно, возникла необходимость определить их правовое положение как субъектов права вообще и административного права, в частности. 
Пока еще нет федерального закона об исполнительной власти Российской Федерации и ее организации. Поэтому на практике возникает много вопросов, касающихся задач и функций ее органов, пределов их ответственности за неблагоприятные последствия их деятельности, а также соотношения законодательной и исполнительной власти. Очень серьезная проблема — правильное определение места, роли и компетенции министерства в период перехода к рыночным отношениям. Например, хозяйственным министерствам предстоит освободиться от функций директивного управления в отношении рыночных структур и перейти к роли государственных регуляторов, вырабатывающих политику формирования конкурентной среды и соответствующей инфраструктуры на том рынке, который они «курируют». Пока же они работают в основном по-старому, используя по инерции методы и стиль административно-командной системы. Министерства должны отстаивать интересы потребителей и противостоять монопольным объединениям производителей. Приоритетным объектом их управляющего воздействия должен стать потребительский рынок, а не производство. Ими должны применяться главным образом экономические и правовые рычаги, а не «приказы». Новые методы управления все более осуществляются посредством кредитов, налогообложения, сертифицирования товаров (работ, услуг), через политику цен, лицензирование предпринимательской деятельности, недопущение (ограничение) монопольного положения отдельных предпринимателей на рынке и недобросовестной конкуренции. 
По действующему законодательству федеральные органы исполнительной власти при необходимости могут создавать свои территориальные органы и назначать должностных лиц. Назрела необходимость уточнить, где требуются, а где нет потребности в территориальных органах федеральной исполнительной власти, имея в виду упразднение тех из них, которые дублируют деятельность соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации. 
Требуется фактически воссоздать систему государственного контроля. Старая система контроля разрушена, а новая не создана. Это — одна из основных причин явления, получившего название правового беспредела. Существует настоятельная необходимость в значительном расширении объема контрольных полномочий в отношении негосударственного сектора экономики, особенно за соблюдением законодательства о труде, где допускается большое количество правонарушений. Об этом можно судить по количеству и характеру писем и жалоб, поступающих на имя Президента и в Правительство, в суды всех уровней, в том числе в Конституционный Суд России. 
Жесткий государственный, административный контроль необходим и в сфере производства товаров и услуг для населения, особенно в сфере взимания налогов. 
Коренным образом меняется законодательство о государственной службе и государственных служащих. В России пока нет стройной системы государственной службы; еще не получила законодательного закрепления кадровая политика государства; во многих субъектах Федерации отсутствует их законодательство о государственной службе. Среди нормативных правовых актов по вопросам государственной службы сейчас преобладают подзаконные акты. Такое положение нельзя считать нормальным, так как важнейшие положения, например, по вопросам дисциплинарной и материальной ответственности, денежного и пенсионного обеспечения, должны регулироваться законом. Это обеспечивает более прочное правовое положение государственных служащих. Нуждается в научной разработке вопрос о должностном лице — важной государственно-властной фигуре в системе исполнительной власти и в аппаратах управления законодательной и судебной власти. 

Заключение 
В последние годы созданы службы занятости и бытового устройства безработных, беженцев и вынужденных переселенцев. Необходимо разработать ряд новых законов и подзаконных актов, определяющих правовое положение этих новых субъектов административного права. Более того, проблема административно-правового регулирования миграционных процессов требует научного осмысления. 
Возрастает роль арбитражных судов в разрешении конфликтов, касающихся сферы управления. Поэтому требуется расширение административного регулирования и в этой сфере, более четкое разделение гражданских и административных дел в арбитражных судах, совершенствование процессуальной защиты прав и законных интересов организаций и граждан-предпринимателей. 
Словом, решение перечисленных, а также многих других назревших задач является совместной обязанностью юристов — научных и практических работников.

 
Список используемых источников и литературы 
1. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Админ .право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2005. 
2. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. — Изд. 3-е, перераб. и доп. — М.: Юристь, 2000.