Глава 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Ограничение полномочий Конституционного Суда Российской Федерации от полномочий иных органов государственной власти

       Если провести сравнительный анализ полномочий Конституционного Суда РФ по законодательству 1991 г. и его полномочий по Федеральному закону 1994 г. можно сделать вывод, что сузилась сфера контроля Конституционного Суда за актами исполнительной власти. Изъята, содержавшаяся в ст.165 Конституции РФ (ред. 21.04.92) норма о разрешении Конституционным Судом РФ дел о конституционности не только актов Президента, правительства и т.д., но наряду с ними и актов «федеральных органов исполнительной власти», что давало основания говорить об ориентации судебного конституционного контроля и на акты министерств, ведомств, и т.д. В то же время это ограничение сферы юрисдикции Конституционного Суда может быть оценено как «работающее» не только на его деполитизацию, но, прежде всего - его разгрузку с целью эффективной работы по иным основным направлениям. Во-вторых, конституционный контроль актов федеральных органов ограничен актами высших звеньев законодательной и исполнительной ветвей власти и актов главы государства. В отличие от унитарных европейских стран сфера юрисдикции Конституционного Суда РФ не распространяется на акты местного самоуправления. В том числе и в проекте Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ « соответствующие вопросы отнесены к общему судебному порядку (ст.46.2 проекта). Акты субъектов федерации требуют особого анализа. Говоря о перечне актов, хотелось бы обратить внимание на нерешенность вопроса о федеральных конституционных законах - новой разновидности законов в РФ, впервые предусмотренной Конституцией 1993 г. Являются ли они объектами охраны Конституционным Судом либо объектами проверки в Конституционном Суде, т.е. конституционно-контрольной экспертизы? Как известно, по своей юридической силе (процедуре принятия) они весьма близки, но полностью не совпадают с законами об изменении и дополнении Конституции. Затрагивая тему о перечне актов, хотелось бы остановиться и на проблеме предварительного конституционного контроля. Специфика России не просто в сдержанном, но и в отрицательном отношении к проектам нормативных актов. В новом Законе о Конституционном Суде проекты актов не упоминаются в перечне подлежащих проверке в Конституционном Суде. А в прежнем законе 1991 г. содержался прямой запрет на такое полномочие. В ст.32.6 говорилось, что Конституционный суд не вправе осуществлять предварительный контроль и рецензирование проектов договоров и нормативных актов, высказывать суждения о конституционности неподписанных договоров, не принятых нормативных актов и т.д. Это одно из немногих своеобразий, которые должны быть учтены как корректирующие к общему выводу о предельно широком круге актов, могущих стать объектами проверок в Конституционном Суде РФ.⁵¹

     Закон о Конституционном Суде РФ более  ясно и детально урегулировал вопросы  касающиеся дел о конституционности  законов по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан. Данное полномочие суда имеет важнейшее значение в деле правовой защиты личности. Положения предыдущего акта, касающиеся конституционности правоприменительной практики, связанной с деятельностью суда по охране конституционных прав и свобод граждан были весьма сложны. Значительно упрощена ныне и процедура возбуждения такого рода дел. Жалобы на нарушения конституционных прав и свобод граждан могут быть индивидуальными или коллективными. Они допускаются при двух условиях: если закон затрагивает конституционные права и свободы граждан: если закон применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде, или ином органе, применяющем такой Закон. Налицо преодоление ранее существовавшего положения, когда гражданин, чьи права нарушены, перед обращением в Конституционный Суд должен был пройти множество инстанций. Важное значение имеют и предусмотренные последствия принятия жалобы к рассмотрению. Прежде всего, Конституционный Суд уведомляет об этом рассматривающий дело суд или иной орган, в котором применен или подлежит применению обжалуемый закон. Это не обязывает приостановить производство по делу, но вместе с тем суд или иной орган, рассматривающие дело, вправе приостановить производство до принятия решения Конституционным Судом. Установлено, что если последний признает закон, примененный в конкретном деле, не соответствующим Конституции РФ, дело во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке.⁵²

     Изменены  полномочия Конституционного Суда, связанные с процедурой отрешения Президента от должности. Теперь Конституционный Суд дает лишь заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президенту в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, а не о наличии оснований для отрешения от должности, как это было ранее. Такие действия Конституционный Суд принимает по запросу Совета Федерации. Если Суд принимает решение о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президенту РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, то предусмотренное Конституцией рассмотрение обвинения прекращается. Во всех остальных случаях окончательное решение об отрешении Президента РФ от должности принимает Совет Федерации.

     Конституционный Суд РФ согласно новому законодательству утратил ряд полномочий, имевшихся  у него ранее. Из компетенции этого  органа исключено рассмотрение дел  о конституционности партий, общественных объединений, действий и решений всех высших должностных лиц РФ и ее субъектов, о даче заключений о наличии оснований для их отречения от должности. Теперь нет у Конституционного Суда и права давать заключения о наличии у соответствующих должностных лиц стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с их деятельностью полномочия. По-новому решен ряд вопросов, связанных с субъектами, которые вправе возбуждать дела в Конституционном Суде. Ранее действовавшее законодательство предоставляло Суду право рассмотрения вопросов по собственной инициативе. Такая практика имеет место и в некоторых зарубежных государствах, новое законодательство не предоставляет Конституционному Суду права рассмотрения вопросов по собственной инициативе.

     Таким образом, обеспечивается принцип объективности и беспристрастности в деятельности этого органа. Ранее с запросами в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности мог обратиться любой депутат парламента, теперь - пятая часть состава каждой из палат парламента. Право возбуждения дел в Конституционном Суде общественными организациями ограничивается в настоящее время лишь возможностью подачи жалоб на нарушения конституционных прав и свобод граждан. Все это призвано предотвратить перенесение политических вопросов и дебатов в зал Конституционного Суда.⁵³

     Проведенный анализ свидетельствует о том, что  новое законодательство расширило  полномочия Конституционного Суда путем  предоставления ему новых прав. Речь идет о проверке конституционности  законов по запросам судов и праве  толкования Конституции Российской Федерации. В арсенале Конституционного Суда РФ две формы толкования конституционных норм.

§ 2. Теоретические проблемы определения места и роли решений Конституционного Суда РФ в системе источников российского конституционного права

     Конституционный Суд Российской Федерации, являясь специализированным органом судебного конституционного контроля, призван осуществлять охрану и защиту конституционных положений. Ст. 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" регламентирует вопрос о видах решений Конституционного Суда Российской Федерации, указывая, в частности, что решением Конституционного Суда Российской Федерации является решение, принятое в пленарном заседании, а также в заседании палаты Конституционного Суда Российской Федерации. В зависимости от их сущности все решения Конституционного Суда Российской Федерации подразделяются на постановления, заключения и определения.

     По  нашему мнению, одним из значимых коллизионных вопросов современной юриспруденции  является вопрос о месте и роли в российской правовой системе актов Конституционного Суда Российской Федерации. Как справедливо пишет по этому поводу И.А. Дудко, "... написано уже достаточно", "однако действие и применение решений и правовых позиций Конституционного Суда вызывают больше вопросов, нежели ответов по поводу их юридической силы и значения для деятельности органов государства..."⁵⁴.

     Примечательно, что изначально авторы учебной литературы по дисциплине "Конституционное  право Российской Федерации" постсоветского периода, характеризуя вопрос об источниках российского конституционного права, фактически шли двумя основными путями:

     - либо вообще не рассматривали  вопрос об актах Конституционного  Суда Российской Федерации среди  источников права⁵⁵,

     - либо, в лучшем случае, лишь называли акты Конституционного Суда Российской Федерации среди источников права, не конкретизируя их конкретное место и значение, не высказывая свое видение по данной проблематике⁵⁶.

     В настоящее время при исследовании данного вопроса предлагается несколько подходов. В частности, решение Конституционного Суда Российской Федерации рассматривается как:

     - конституционная доктрина⁵⁷;

     - правовой акт⁵⁸;

     - конституционный судебный прецедент⁵⁹;

     - решение преюдициального характера⁶⁰;

     - нормативно-интерпретационный акт⁶¹;

     - новый нетрадиционный источник  права⁶² и др.

     Чтобы наиболее полно и аргументированно ответить на вопрос: "Каковы же по своей  природе решения Конституционного Суда Российской Федерации, какое место  занимают они в российской правовой системе в целом и системе источников конституционного права, в частности?", полагаем целесообразным остановиться на характеристике некоторых из обозначенных выше подходов. В соответствии с первой концепцией, решения Конституционного Суда РФ представляют собой не что иное, как конституционную доктрину. Так, Е.В. Тарибо отмечает, что судебные доктрины Конституционного Суда Российской Федерации - это формулируемые при интерпретации конституционных и иных законодательных норм принципы в процессе рассмотрения и разрешения близких по характеру дел, при этом данные принципы являются общеобязательными в силу обязательности решений Конституционного Суда РФ⁶³.

     Отдельная группа авторов называет решения  Конституционного Суда Российской Федерации  правовыми актами⁶⁴. Например, по мнению Д.В. Петровой, это такие правовые акты, которые принимаются Конституционным Судом Российской Федерации в пределах собственной компетенции в порядке конституционного судопроизводства, констатируют установление определенных фактов и обстоятельств, содержащих государственно-властное веление, а также имеют обязательный характер для субъектов права⁶⁵.

     Сторонники  следующего направления рассматривают  акты Конституционного Суда Российской Федерации исключительно как  правоприменительные. Так, О.Е. Кутафин  указывал, что Конституционный Суд РФ (в том числе и при осуществлении толкования Конституции РФ) не создает новых правовых норм, его решения не относятся к источникам права, а являются лишь актами применения права. В.С. Нерсесянц отмечает, что "...повышение роли судебной власти в современных условиях состоит вовсе не в наделении ее законодательными полномочиями, а в том, что она стала независимой и полновластной защитницей права и правового закона..."⁶⁶. Автор также подчеркивает, что суд, отправляя правосудие, применяет право, другими словами - судебная практика является не правотворческой, а правоприменительной деятельностью⁶⁷.

     Согласно  подходу, сформулированному Л.В. Лазаревым, "...свойства решений Конституционного Суда РФ позволяют сделать вывод, что, не относясь в полной мере ни к одному из существующих источников права, они одновременно вбирают в себя те или иные их черты (признаки) и приобретают тем самым новое качество, становясь самостоятельным источником права. Если следовать традиционному пониманию источников права в юридическом смысле как формы нормативного выражения права, то источником права являются решения Конституционного Суда как нормативно-интерпретационные акты, а правовые позиции - выраженным в них "правом"...⁶⁸. В подтверждение нормативно-интерпретационного характера правовых позиций Конституционного Суда РФ, Л.В. Лазарев пишет, что "...они являются результатом судебного конституционного толкования, правовым основанием итогового решения Конституционного Суда РФ, имеют общий и обязательный характер. Они выражают правопонимание Конституционным Судом РФ конституционных принципов, норм, общепризнанных принципов и норм международного права и в этом контексте - должного конституционного содержания оспоренного законоположения. Нормативность правовых позиций проявляется в том, что они являются официальными установлениями общего и императивного характера... Закрепление правовых позиций как нормативно-интерпретационных установлений в решениях Конституционного Суда РФ в единстве с нормативными предписаниями резолютивной части и придает этим решениям качество не индивидуального, правоприменительного, а нормативно-интерпретационного акта..."⁶⁹.

     В соответствии со следующей концепцией акты Конституционного Суда Российской Федерации признаются судебными  прецедентами⁷⁰. Как отмечает по этому поводу В.Д. Зорькин, необходимо признать, что решения Конституционного Суда Российской Федерации приобретают характер судебного прецедента и становятся источником российского права⁷¹. Ученый также подчеркивает, что, "...создавая значимые прецеденты в самых болевых точках проводимых реформ, Конституционному Суду удается сохранять стабильность в обществе и вместе с тем не препятствовать инновациям"⁷². В учебнике курса "Теория государства и права" утверждается, что Конституционный Суд РФ официально, фактически довольно часто создает судебный прецедент, то есть является в определенном отношении своего рода субъектом правотворчества⁷³. О самостоятельной правотворческой функции Конституционного Суда Российской Федерации пишут и другие авторы. Например, М.И. Байсин отмечает, что правотворческая функция Конституционного Суда Российской Федерации представляет собой "творение права" в форме судебного прецедента⁷⁴. В развитие подобного подхода Ж.И. Овсепян предлагает законодательно придать постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации прецедентный характер⁷⁵. Однако считаем, что обозначенный выше подход не является бесспорным и не в полной мере соответствует самой сущности судебного прецедента.