Особенности закрепления предметов совместного ведения в конституционном законодательстве субъектов Российской Федерации

Н.А. Боброва, подчеркивая значение науки конституционного права в развитии российского конституционализма, наряду с ее позитивно-апологетической функцией особо выделяет ее позитивно-критическую функцию. «Без критического анализа существующих реалий наука превращается в апологетику в худшем смысле этого слова, в беспринципную лакировку действительности, а ученые – в дипломированных апологетов власти».21 После краткого анализа роли официального и доктринального толкования конституционных норм в развитии конституционно-правовой действительности перейдем к формулированию некоторых теоретических предпосылок для научной разработки проблем разграничения полномочий по предметам совместного ведения. При доктринальном и официальном толковании конституционных норм, на наш взгляд, сформировались   определенные положения, последовательное применение которых позволит систематизировать значительный теоретический и эмпирический материал в этой области и выработать предложения по совершенствованию конституционно-правового института совместного ведения. Предметы ведения разграничены между Российской Федерацией и ее субъектами самой Конституцией РФ и не могут быть разграничены в дальнейшем иными актами в принципе.22

В связи с неудачным терминологическим словосочетанием, используемым в Конституции РФ «разграничение предметов ведения и полномочий» высказывались иные точки зрения о том, что установленные статьями 71-73 Конституции РФ предметы ведения могут изменяться в ходе договорной практики Российской Федерации с ее субъектами.23 По мнению Б.А. Страшуна, «положения соответствующих договоров имеют более высокую юридическую силу, чем упомянутые статьи Конституции, не говоря уже о положениях Федеративного договора. Такой вывод вытекает из части 3 статьи 11, находящейся в главе 1, которая представляет собой как бы конституцию в Конституции, ибо ее юридическая сила выше, чем у остальной части Конституции. Следовательно, отступления в договорах от норм статей 71-73 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение». Такая позиция представляется необоснованной, противоречит Конституции РФ и подверглась справедливой критике в научной литературе.24 «Если двухсторонним договором происходит перераспределение полномочий вразрез с Конституцией РФ, какова цена этой Конституции? - пишет по этому поводу С.А. Авакьян. – Не забудем также и о том, что договоры подписывают с российской стороны Президент или Председатель Правительства РФ, со стороны субъекта – президент, губернатор или глава администрации субъекта. Федеральным должностным лицам не позволено изменять Конституцию РФ, поэтому они попросту не вправе заключать договоры такого содержания. И уж вообще неестественно считать, что волей второй стороны, подписавшей договор, - руководителя исполнительной власти субъекта РФ, - вводятся правила, отменяющие действие Конституции Федерации!»25

Разграничиваться могут лишь компетенция Российской Федерации и ее субъектов либо полномочия их органов власти в рамках и в пределах конституционно закрепленных предметов ведения. Сами предметы ведения, установленные Конституцией РФ, перераспределению между Российской Федерацией и ее субъектами не подлежат.

2.2 Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.

Разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов (их органов государственной власти) по предметам совместного ведения осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами, Федеративным и иными договорами между Российской Федерацией и ее субъектами, законами субъектов Российской Федерации. Данное положение не аксиоматично и требует определенной аргументации. Частью третьей статьи 11 Конституции РФ установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Данной конституционной нормой федеральный закон и закон субъекта РФ не определены правовыми формами разграничения компетенции по конституционным предметам ведения. Частью 2 статьи 76 Конституции РФ установлено, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Однако статья 11 Конституции относится к Основам конституционного строя, своего рода «Конституции в Конституции», которым согласно части 2 стать16 Конституции РФ не могут противоречить никакие другие ее положения. В этой связи иногда считалось, что федеральный закон не может применяться при разграничении компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, по мнению Правительства Карелии, обратившегося по этому вопросу в Конституционный Суд РФ, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации  и ее субъектов в соответствии с частью 3 статьи 11 Конституции РФ может осуществляться Конституцией РФ либо Федеративным и иными договорами, но не федеральным законом. Конституционный Суд РФ постановлением от 9 января 1998 года № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ дал специальное толкование возникшей неопределенности в понимании указанных статей Конституции РФ и сформулировал важнейшую правовую позицию по основам российского федерализма:  «Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты "в", "г", "д" и "к" части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации».26 Тем самым федеральный закон определен в качестве основной, приоритетной формы разграничения компетенции в рамках установленных Конституцией РФ предметов совместного ведения. Однако встречаются и другие точки зрения. «Такая позиция Конституционного Суда весьма спорна, - считает, например, Н. В. Варламова. – Думается, в части 2 статьи 76 Конституции речь идет об издании федеральных законов в порядке реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, а не разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами. Последнее, согласно части   3 статьи 11, может осуществляться только Конституцией и договорами. Причем в силу части 2 статьи 16 положения статьи 11 как составляющие основы конституционного строя Российской Федерации имеют приоритет по отношению к предписаниям статьи 76».27 При таком подходе получается, что федеральный закон может быть применим лишь для правового регулирования федеральной компетенции, уже разграниченной посредством иной правовой формы. Возникает вопрос о том, что же это за правовая форма, посредством которой до федерального законодательного регулирования совместное правовое поле может быть разделено на федеральную и региональную части? Конституция РФ и Федеративный договор 1992 года не производят такого разграничения. Тогда остаются только договоры между Федерацией и ее субъектами. Очевидно, что разграничить совместное правовое поле с помощью единичных договоров абсолютно нереально.                                                                         Предметы совместного ведения не могут передаваться в исключительную компетенцию Российской Федерации или ее субъектов. Это положение неоднократно формулировалось в качестве правовой позиции Конституционного Суда РФ. Так в Постановлении от 3 ноября 1997 года № 15-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» в связи с запросом Тульского областного суда28 установлено, что если определенные вопросы отнесены Конституцией РФ совместному ведению Федерации и ее субъектов, то их решение не может находиться ни в исключительной компетенции Федерации, ни в исключительной компетенции ее субъектов.

 Разграничение компетенции  по предметам совместного ведения  должно оставлять субъектам Российской  Федерации, их органам государственной  власти компетенцию как нормотворческую, так и исполнительную, достаточную  для защиты их интересов в  регулируемой сфере общественных отношений. Постановлением Конституционного Суда РФ от 11 апреля 2000 года № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установлено, что из федеративной природы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов вытекает недопустимость произвольного присвоения органами государственной власти Российской Федерации всей полноты полномочий по предметам совместного ведения, т.е. без учета интересов субъектов РФ и места их органов власти в системе публичной власти.

Однако размер, объем компетенции, который должен быть оставлен субъекту РФ по предметам совместного ведения Конституционный Суд РФ как официальный толкователь Основного закона в своих решениях не определяет. Так, в Постановлении от 9 января 1998 года № 1-П по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ на основе анализа определенного объема полномочий органов государственной власти субъектов РФ, установленных статьей 47 Лесного кодекса в ее сопоставлении с полномочиями федеральных органов (статья 46), сформулирована правовая позиция о том, что компетенция Российской Федерации и ее субъектов в области использования, охраны, защиты лесного   фонда и воспроизводства лесов распределена на основе совместного ведения. В научной литературе высказывается точка зрения, согласно которой при совместном ведении определенные вопросы должны быть отнесены к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. Однако данное положение нормативно не закреплено и в конституционной практике не применяется. В первом комментарии Федеративного договора обращено внимание на трудности в практической осуществимости совместной компетенции, поскольку в ходе ее реализации надо стремиться к достижению двух главных целей. Первая – четкое определение степени «доли» участия органов Федерации и органов ее субъектов в решении общих задач. Вторая – обеспечение согласованности в выполнении каждой стороной своих полномочий.

«Если в федеральных законах не провести конкретного разграничения полномочий Федерации и ее субъектов, то и для Федерации, и для субъектов будут отсутствовать ограничители для законодательного регулирования по вопросам совместного ведения, - анализирует эту ситуацию М.С. Студеникина. - В такой ситуации как бы ни поступил федеральный законодатель, он, находясь в рамках общих формулировок статей Конституции, будет иметь возможность через серию принятых им законов ограничить права субъектов Федерации, превратив тем самым совместное ведение в фикцию. С другой стороны, в отсутствие федеральных законов, разграничивающих предметы ведения, субъекты Федерации смогут постепенно присваивать, теперь уже через принятие своих региональных законов, многие законодательные позиции по предметам совместного ведения».29

Б.С. Крылов акцентирует внимание, в первую очередь на неограниченные правовые возможности федеральной власти в регулировании предметов совместного ведения: «федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения. Тем самым они ограничивают сферу полномочий, отнесенную к ведению субъектов Федерации. На практике сформулированная в ч.2 ст. 76 Конституции норма означает, по крайней мере юридически, свободу правотворчества федеральной власти в сфере совместных полномочий. В отношении же субъектов Российской Федерации Конституция устанавливает «остаточный» принцип». Более того, зачастую федеральный законодатель настолько глубоко регулирует тот или иной предмет совместного ведения, что в нарушение отмеченной правовой позиции Конституционного Суда РФ не оставляет региональному законодателю ничего для дальнейшего регулирования либо определяет для него настолько малую часть компетенции, что такой ее объем не позволяет говорить о совместном ведении. «Такая степень централизации полномочий по предметам, отнесенным Конституцией к совместному ведению Федерации и ее субъектов, не только не вытекает из текста действующей Конституции Российской Федерации, но и противоречит положениям Федеративного договора, который в этой части продолжает действовать, - справедливо отмечает Б.С. Крылов.- Если же по предметам совместного ведения реальная полнота власти будет сосредоточена   практически только в руках федеральных органов государственной власти, то, наоборот, утратится смысл федеративного устройства страны». Деятельность федерального законодателя по предметам совместного ведения, таким образом, не ограничена никакими правовыми ограничителями и, по мнению В.А. Черепанова, в этой связи является исходно абсолютной и неограниченной.30 В свою очередь, Т.Я. Хабриева считает, что «осуществляя регулятивные полномочия по предметам совместного ведения, федеральные органы государственной власти должны руководствоваться принципом «разумной сдержанности», согласно которому они не должны регулировать те отношения, которые без ущерба для качественного выполнения задач публичной власти может урегулировать субъект Федерации». Однако такой подход не закреплен в российском законодательстве и своего применения в конституционной практике не находит. Интересна в этой связи высказанная в научной литературе позиция Д.Н. Козака, руководителя президентской комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти, который подводя первые итоги реформы федеративных отношений в стране, следующим образом обозначил основные направления разграничения компетенции в сфере совместного ведения: «Объем принадлежащих Российской Федерации полномочий должен быть достаточным для обеспечения защиты интересов всего многонационального народа России. А они не смогут быть защищены, если Федерация не обеспечит единого правового регулирования в сфере экономики, социального развития, если не будут гарантированы права и свободы человека и гражданина в рамках всего государства. Но в то же время это не должно приводить к утрате субъектами Федерации присущей им самостоятельности. Поэтому в государственно-правовых отношениях должны быть точно определены границы, за которыми заканчиваются полномочия Федерации или самостоятельность субъектов Федерации»31

Глава 3. Защита национальных меньшинств.

Конституция РФ признает национальные меньшинства в качестве субъектов государственного права. Регулирование и защита их прав составляют предмет ведения Российской Федерации (п. «в» ст. 71); защита этих прав находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов (п. «б», «м» ч. 1 ст. 72).

Защита национальных меньшинств в Российской Федерации обеспечивается созданием равных условий для развития всех народов и этнических групп. Конституция РФ гарантирует осуществление народом (а не какой-то его частью) своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3); равноправие и самоопределение народов (ч. 3 ст. 5); равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы, национальности и языка (ч. 2 ст. 19); право свободно определять и указывать свою национальную принадлежность, пользоваться родным языком при общении, воспитании, обучении и творчестве, изучать и развивать его (ст. 26, 68).

Идея равноправия народов, этнических групп и граждан последовательно проводится законом в различных сферах жизнедеятельности, в том числе при проведении выборов органов власти, референдумов; при использовании национально-культурной автономии; применительно к сохранению и развитию культур, использованию и развитию родного языка, организации образования; в связи с реализацией права на труд и свободный выбор занятости; в сфере государственной и муниципальной службы; при осуществлении права на судебную защиту.

Равноправие граждан не зависимо от их национальной принадлежности защищается Конституционным Судом РФ. Постановлением от 17 сентября 1993 г. он аннулировал положение постановления Верховного Совета Северо-Осетинской ССР о невозможности совместного проживания граждан различной национальной принадлежности, признав его не соответствующим Конституции РФ, Всеобщей декларации прав человека (ст. 2) и Международному пакту о гражданских и политических правах (ч. 1 ст. 2).

Защита национальных меньшинств в Российской Федерации осуществляется также предоставлением им специальных прав и гарантий. Федеральные законы гарантируют национальным меньшинствам (национальным группам, общностям): возможность организации местного самоуправления (при компактном проживании) с учетом традиций этнических общностей (ст. 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. (с последующими изменениями и дополнениями).

На этой Основе, например, в Республике Карелия создана Вепсская волость как муниципальное образование вепсского народа (постановление Верховного Совета Республики Карелия от 24 января 1994 г.); в Ханты-Мансийском автономном округе формой организации местного самоуправления признается национальная община, объединяющая коренные малочисленные народы Севера по месту их жительства (ст. 43—56 окружного Закона от 27 декабря 1995 г.); в Республике Якутия предусмотрена особая система самоуправления для юкагирского народа (республиканский закон от 18 марта 1998 г.); право на национально-культурную автономию путем самоопределения в форме общественного объединения граждан, относящих себя к определенным этническим общностям, в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры (Федеральный закон «О национально-культурной автономии» от 17 июня 1996 г.). По данным органов юстиции, по состоянию на 1999 г. было зарегистрировано 7 национально-культурных автономий федерального уровня (украинская, немецкая, корейская, белорусская, татарская, сербская, лезгинская), около 70 — регионального и почти 180 — местного уровня; право на получение образования на родном языке, обучение по программам, дополненным национально-региональным компонентом (ст. 6, 7 Федерального закона «Об образовании») от 10 июля 1992 года—с последующими изменениями и дополнениями). В 1998 г. в районах проживания коренных малочисленных народов функционировали: 794 общеобразовательных школ с родным языком в качестве учебного предмета; 7 кочевых школ, обучение в подготовительном и первом классах которых велось на родном языке; 16 дошкольных учреждений с 500 воспитанниками с родным языком; право на сохранение и развитие культурно-национальной самобытности (ст. 20—24 Основ законодательства Российской Федерации о культуре); право на использование и развитие национальных языков (Закон РФ «О языках народов Российской Федерации» от 25 октября 1991 г. — с последующими изменениями и дополнениями).