Обзор источников российского конституционного права

Одной из особенностей и в то же время одним из важнейших принципов существования и развития системы источников конституционного права является верховенство закона. Этот принцип отражает принадлежность власти народу, признание верховенства нормативных актов, принимаемых непосредственно народом или законодательными (представительными) органами государственной власти, избранными народом.

Понятие “верховенство закона” складывается из ряда компонентов, определяющих качество закона как высшего по своей юридической силе правового акта. Прежде всего, Конституция РФ, конституции и уставы субъектов Федерации определяют исключительность принятия законов законодательными (представительными) органами государственной власти, иными словами, речь идет о концентрации законодательной компетенции.

Закон принимается в особом процедурном порядке, важнейшие элементы которого определены в качестве обязательных условий соответствующей конституцией или уставом.

Конституции и уставы предусматривают и форму обнародования принятого закона. Этим обеспечивается всеобщее ознакомление с высшим правовым актом7.

Принцип верховенства законов в системе источников конституционного права означает, что подлежащие правовому регулированию основные общественные отношения должны регулироваться, прежде всего, законом, а коллизии, возникающие между законом и подзаконными правовыми актами, должны разрешаться на основе главенствующей роли закона; что главенствующая роль закона должна быть обеспечена соответствующими гарантиями законности в области правотворчества, что особенно важно в условиях федеративного государства.

Множественность источников конституционного права определяет необходимость их классификации. В юридической литературе предпринимались неоднократные попытки классифицировать источники конституционного (государственного) права. Причем подавляющее большинство авторов классифицируют источники конституционного права по видам правовых актов, содержащих конституционно-правовые нормы.

С точки зрения классификации всех источников конституционного права по территориальному признаку, т.е. распространению действия на территорию того государства, государственно-территориального образования и т.д., органами которых издан соответствующий нормативный акт, все источники конституционного права России можно разделить на федеральные, региональные и местные.

Глава 2 Обзор источников российского конституционного права.  
2.1. Источники федерального уровня.

К федеральным источникам конституционного права относятся: Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, федеральные законы, акты Президента РФ, палат Федерального Собрания и Правительства РФ, акты Центральной избирательной комиссии и др. Рассмотрим некоторые из них. Главным источником конституционного права является Конституция - основной закон. Ныне действующая Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г., является источником номер один для всех отраслей права. Она обладает высшей юридической силой в сравнении со всеми иными источниками российского права, относящимися ко всем отраслям российского права. Однако для конституционного права Конституция РФ - это не только источник отрасли, имеющий высшую юридическую силу, но и основной специальный кодифицированный закон этой отрасли, т.е. для конституционного права как отрасли права, Конституция имеет, помимо прочего, тоже значение, что и Гражданской кодекс - для гражданского права, Уголовный кодекс - для уголовного и т.д.

Конституция РФ является источником российского конституционного права в полном ее объеме, т.е. все ее предписания и статьи (а не только какая-то их часть) формулируют конституционно-правовые нормы. В этой связи специалисты характеризуют Конституцию РФ (наряду с конституциями и уставами субъектов РФ и федеральными конституционными законами, о которых будет сказано далее) в качестве “безусловного источника конституционного права”, в отличие от федеральных законов, подзаконных актов, международных договоров и т.д., которые выступают “в качестве источников лишь при наличии в них конституционно-правового содержания”1.

Конституция - это источник, который, во-первых, обусловливает самоопределение конституционного права как автономной отрасли в системе российского права и, во-вторых, придает ему качество ведущей отрасли российского права. Конституция возглавляет систему источников российского права, в том числе систему источников конституционного права. Такой статус Конституции РФ в системе источников российского права обеспечивается (и обусловлен), прежде всего, ее учредительными свойствами: Конституция РФ устанавливает виды правовых актов, издаваемых высшими органами и должностными лицами публичной власти; исчерпывающе называет все федеральные конституционные законы, важнейшие из федеральных законов, подлежащих принятию; регулирует основные стадии законодательной процедуры; наконец, устанавливает иерархию нормативных актов и провозглашает свой приоритет в системе правовых актов (нормативных и ненормативных). Иными словами, Конституция учреждает всю систему источников права и важнейшие правотворческие процедуры. Все иные источники конституционного права производны от Конституции. В то же время приоритет Конституции действует не только на стадии конструирования системы источников права, но и в последующем – в частности, на стадиях их применения, практической реализации.

Конституция РФ обладает таким качеством, как верховенство в системе федеративных отношений. Как гласит ее п. 2 ст. 4: “Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ”. Приоритет Конституции РФ в системе источников российского права проявляется и в том, что законы, иные нормативные акты могут подвергаться экспертизе в Конституционном Суде РФ на предмет их соответствия Федеральной Конституции. При этом: “акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, не соответствующими Конституции, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ международные договоры РФ не подлежат введению в действие и применению” (п.6 ст.125 Конституции РФ 1993 г.)8

Согласно Конституции РФ (п.4 ст.15), составной частью правовой системы РФ являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Таким образом, указанные источники международного права также в определенном аспекте являются источниками российского права9.

Вторым по юридической силе после Конституции РФ видом источников конституционного права выступают законы. Законы регулируют важнейшие общественные отношения. Законы – это наиболее распространенная форма конституционно-правовых норм. Не любые законы является источником конституционного права, а только те, которые содержат конституционно-правовые нормы.

Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных, федеральных законов и законов о поправках к Конституции. ФКЗ принимаются по вопросам, предусмотренным самой Конституцией (ч.1 ст.108): чрезвычайное положение (ст.56, 88), военное положение (ч.3 ст.88), образование новых субъектов Федерации (ч.1 ст.137), прядок принятия в РФ новых субъектов (ч.2 ст.65, ч.1 ст.137), порядок изменения статуса субъектов РФ (ч.5 ст.66), описание и порядок официального использования государственных символов – государственного флага, герба, гимна (ч.1 ст.70), порядок назначения референдума (п. “в” ст.84), статус Уполномоченного по правам человека (п. “д” ч.1 ст.103), порядок деятельности Правительства РФ (ч.2 ст.114), судебная система (ч.3 ст.118, ч.3 ст.128), порядок созыва Конституционного Собрания (ч.2 ст.135).

По своей юридической силе ФКЗ занимают промежуточное положение между Конституцией и ФЗ, их принятие требует более сложной процедуры по сравнению с обычными законами, высокой степени общественного согласия10. Идея существования и действия наряду с Конституцией и конституционных законов преследует цель уменьшить объем самой Конституции РФ. Самой многочисленной группой источников конституционного права являются федеральные законы. Важным источником конституционного права являются Указы и распоряжения Президента РФ, главы государства. Обладая широкими полномочиями, Президент реализует свою компетенцию путем издания указов и распоряжений, которые обязательны для исполнения на всей территории РФ. В ст.90 Конституции подчеркивается, что указы и распоряжения не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

По мнению Л.А. Окунькова, главное назначение нормативных указов - “обеспечить непрерывность правового регулирования общественных отношений в переходный период. Начиная с осени 1993г. это обстоятельство подчеркивалось в большинстве указов с ярко выраженным законодательным содержанием”11.

В соответствии со ст.102 Конституции России Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению. Постановления принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Постановления принимает и Государственная Дума по вопросам, отнесенным к ее ведению; постановления принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок не предусмотрен Конституцией России

К числу источников конституционного права относятся постановления и распоряжения Правительства. Они издаются на основании и во исполнение Конституции России, федеральных законов, нормативных указов Президента. Эти постановления и распоряжения обязательны к исполнению в России. В случае их противоречия Конституции, законам и указам, постановления и распоряжения правительства могут быть отменены Президентом РФ (ст.115).

2.2. Источники регионального  уровня.

К федерально-региональным и региональным источникам конституционного права исследователи относят конституционно-правовые договоры и соглашения; конституции и уставы субъектов РФ, акты органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, акты избирательных комиссий субъектов. Рассмотрим некоторые из них.

Конституции и уставы субъектов РФ занимают особое место в системе региональных источников конституционного права, т.к. имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем другим актам на территории соответствующего субъекта. Они принимаются высшими органами законодательной власти республики или референдумом. Конституция или устав субъекта не может противоречить Конституции России. Конституции и уставы учитывают особенности субъектов федерации, так как вне пределов ведения РФ и полномочий федерации по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов, субъекты обладают всей полнотой государственной власти.

Еще одним видом источников конституционного права являются принимаемые законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации постановления, содержащие конституционно-правовые нормы. Постановления принимают по вопросам, отнесенным к ведению субъектов, а также по вопросам организации внутренней деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, по вопросам введения в действие законодательных актов субъектов Федерации и т.п.

Источниками конституционного права являются и акты палат законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, содержащие конституционно-правовые нормы. К числу таких актов относятся, например, регламенты этих палат, их принятие предусмотрено конституциями и уставами субъектов Федерации, законодательные органы которых являются двухпалатными.

Среди источников конституционного права важное место занимают акты президентов республик, глав администрации субъектов Федерации, а также акты правительств этих субъектов, содержащие конституционно-правовые нормы. Как правило, нормативный характер имеют указы президентов республик, постановления и распоряжения глав администрации субъектов.

Одним из видов региональных источников конституционного права являются содержащие конституционно-правовые нормы договоры и соглашения между субъектами Федерации. Конституции и уставы субъектов Федерации предусматривают возможность заключения таких договоров и соглашений между законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации. Примеров такого рода договоров могут служить, в частности, договоры о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республикой Татарстан и Башкортостан, подписанные соответственно 24 марта и 13 мая 1994г. Согласно этим договорам в своих взаимоотношениях стороны исходят из принципов равенства, невмешательства во внутренние дела, добрососедства и сотрудничества, гарантируют гражданам на своей территории равные права и свободы независимо от национальности, политических взглядов и отношения к религии.

2.3. Источники муниципального  уровня.

В соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством органы местного самоуправления получили возможность создавать правовые нормы по вопросам местного значения. Акты местного самоуправления относятся к числу наиболее распространенных местных источников конституционного права, к которым относят: уставы муниципальных образований, акты выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, договоры и соглашения. Рассмотрим некоторые из них.

Основным видом нормативных правовых актов муниципальных образований являются их уставы. Они получили достаточно широкое распространение в правотворческой практике12 и представляют собой разновидность актов кодификационного характера, имеющих конституирующее значение.

В уставе муниципального образования указываются граница и состав территории муниципального образования; перечень вопросов местного значения, относящихся к ведению местного образования; положения, закрепляющие форму, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения и т.д.

Среди норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом, правовые нормы, содержащиеся в уставе, обладают высшей юридической силой. Это означает, что все акты органов местного самоуправления, принятые ими непосредственно, должны соответствовать уставам, а все субъекты права, расположенные на территории муниципального образования, должны следовать их предписаниям.

Согласно ФЗ от 6 октября 2003г. №131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования. Среди правовых актов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления многие содержат конституционно-правовые нормы и являются источниками конституционного права. Это разнообразные решения, положения для выборных органов и постановления, положения для должностных лиц.