Объем и характер полномочий Президента РФ в системе разделения властей

       Во-вторых, к числу органов, осуществляющих исполнительную власть, следует также отнести и Президента РФ. До сих пор конституционное положение Президента в системе высших органов государственной власти остается дискуссионным. Одни утверждают, что Президент выступает в роли арбитра в системе высших органов государственной власти. Например, Е.И. Козлова полагает, что "Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из трех ее ветвей"24. Н.М. Добрынин считает, что "Президент не включается непосредственно ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это является предпосылкой выполнения возложенной на Президента задачи обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти России"25.

       Другие ученые говорят не просто об обособленном месте Президента в системе высших органов государственной власти, а о существовании самостоятельной президентской ветви власти26. Третьи считают, что Президент де-факто возглавляет исполнительную власть в Российской Федерации. В.Е. Чиркин утверждает, что по точному смыслу Конституции Президенту не принадлежит исполнительная власть, на практике именно он возглавляет всю систему исполнительной власти27.

       Итак, система органов исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную совокупность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности. Следует отметить, что своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

       Мы склонны считать, что Президент де-факто возглавляет систему исполнительной власти. Данный вывод вытекает из предусмотренных Конституцией прерогатив Президента и вытекающих из них возможностей. Так, например, формирование федерального Правительства (назначение Председателя и федеральных министров), а также его отставка фактически осуществляется Президентом самостоятельно. Президент может председательствовать на заседаниях Правительства, вправе отменять решения последнего. Непосредственно руководство деятельностью ключевых федеральных ведомств осуществляется самим Президентом (МИД, МВД, МЧС, Минобороны, ФСБ, Служба внешней разведки и др.).

       Таким образом, объем президентских полномочий свидетельствует о том, что в его руках сосредоточиваются не просто контрольно-распорядительные полномочия в отношении органов исполнительной власти, но и реальная возможность формировать (реорганизовывать) систему и структуру исполнительной власти, определять вектор ее развития. Все это дает основание утверждать, что исполнительную власть в России осуществляет на федеральном уровне Правительство, на уроне субъектов - органы исполнительной власти субъектов Федерации, а возглавляет ее Президент.

       Соотношение властных полномочий Президента, с одной стороны, и полномочий Правительства - с другой, в совокупности позволяет говорить о дуалистической природе исполнительной власти. Таким образом, осуществление исполнительной власти заключается в своеобразном разделении труда между высшим коллегиальным исполнительным органом и главой государства при непосредственном доминировании последнего. Еще С.А. Котляревский утверждал, что существенным свойством исполнительной власти современного конституционного государства является выделение в ней двух ее основных органов - главы государства и правительства28.

       Следует отметить, что особенность дуализма исполнительной власти заключается не в простом распределении полномочий между высшим коллегиальным органом государственной власти и главой государства, а в возможностях Президента вмешиваться в деятельность Правительства, используя при этом рычаги субординации, подчинения и ответственности. В частности, председательствуя на заседании Правительства, Президент может определять (изменять) курс проводимой высшим коллегиальным органом исполнительной власти политики. Фактически положение Председателя Правительства зависит от политических воззрений и амбиций Президента. "Принимая во внимание комплексный характер президентских полномочий, - по справедливому замечанию И.А. Кравца, - следует учитывать, что фактически исполнительная власть в России является бицефальной"29.

       Принцип разделения властей, провозглашенный в Конституции Российской Федерации, не содержит систему взаимосдерживающих полномочий высших органов государственной власти, что в конечном итоге приводит к их дисбалансу и сосредоточению значительного объема власти в руках главы государства. Федеральное Собрание Российской Федерации не в состоянии оказывать какое-либо воздействие как на исполнительную власть в целом, так и на Президента в частности. Сказывается отсутствие рычагов влияния на функционирование исполнительной власти, например возможность осуществления парламентом контрольных полномочий за деятельностью Правительства.30

       Таким образом, властные полномочия, осуществляемые Президентом, с одной стороны, и полномочия, исполняемые Правительством, - с другой, при так называемом некотором разделении труда между главой государства и высшим исполнительным органом, в совокупности позволяют говорить о дуалистической природе исполнительной власти.

 

 

 

2.2 Полномочия Президента РФ в сфере взаимодействия с судебной властью

 

       Другим, но не менее важным комплексом президентских полномочий являются полномочия в сфере судебной власти. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года в формировании высших судебных органов участвует лишь верхняя палата парламента - Совет Федерации и Президент. К главе государства перешли также значительные полномочия по формированию и иных федеральных судов. Как известно, судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции РФ). Статья 127 выделяет еще и такой вид, как арбитражное судопроизводство.

       Согласно пункту "е" статьи 83 Конституции РФ, Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора.

        При этом надо отметить, что, согласно статье 6 Закона РФ от 26 июня 1992 года "О статусе судей в Российской Федерации"31, кандидатуры судей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда вносятся Президентом с учетом мнения председателей этих судов. Что касается Конституционного Суда, то в соответствии со статьей 9 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 года "О Конституционном Суде Российской Федерации"32 предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда могут вноситься Президенту членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями.

       Глава государства имеет также право назначать судей других федеральных судов, перечень которых определен Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года "О судебной системе Российской Федерации"33.

       В правовой литературе к президентским полномочиям в области судебной власти нередко относят еще и право помилования.

В соответствии с ч. 3 ст. 50 Конституции Российской Федерации каждый осужденный за преступление имеет право просить о помиловании или смягчении наказания. С данным конституционным правом корреспондирует полномочие Президента Российской Федерации осуществлять помилование (п. "в" ст. 89 Конституции).

       Полномочие Президента Российской Федерации по осуществлению помилования имеет особую конституционно-правовую природу. В сущностном плане его можно рассматривать как проявление гуманности верховной власти государства по отношению к гражданам, осужденным за совершение преступлений. Специфика данного полномочия обусловлена также следующими обстоятельствами.34

      Во-первых, помилование осуществляется всегда в отношении индивидуально-определенного физического лица (ч. 1 ст. 85 Уголовного кодекса Российской Федерации35). В этом заключается его отличие от принадлежащего Государственной Думе полномочия по объявлению амнистии (п. "е" ч. 1 ст. 103 Конституции).

       Во-вторых, помилование является конституционно-правовым институтом. Его нельзя отождествлять с осуществлением правосудия по уголовным делам, что является исключительной прерогативой судов общей юрисдикции (ч. 1 и 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации). Реализуя данное полномочие, Президент не отменяет вступившие в законную силу приговоры судов по конкретным уголовным делам, не вносит в них изменения. Он не ставит под сомнение судебную квалификацию соответствующих преступных деяний, равно как и выводы о виновности лиц, их совершивших, что принципиально отличает помилование от предусмотренной уголовно-процессуальным законодательством процедуры реабилитации лица, незаконно или необоснованно подвергнутого уголовному преследованию. Однако, осуществляя сокращение срока назначенного судом наказания или его замену более мягким видом, Президент исходит из предусмотренной уголовным законодательством системы наказаний, предполагающей многообразие их мер, дифференцированных по степени тяжести, а также учитывает их минимальную и максимальную продолжительность36. Но при этом сокращение срока наказания или его замена другим, более мягким видом в порядке помилования не являются "назначением наказания" в том смысле, в каком это понятие используется в уголовном законодательстве. Соответственно предусмотренный Уголовным кодексом (гл. 10) порядок назначения наказаний не распространяется на полномочие Президента   Российской Федерации, связанное с осуществлением помилования.

        Как свидетельствует судебная практика, правовая природа института помилования не всегда правильно понимается осужденными и их адвокатами.

       В 2012 - 2013 гг. в Верховный Суд Российской Федерации обратились ряд граждан, осужденных в середине 1990-х годов к исключительной мере наказания - смертной казни, которым впоследствии это наказание в порядке помилования было заменено Президентом Российской Федерации на пожизненное лишение свободы или лишение свободы сроком на двадцать пять лет. Данные лица оспаривали законность соответствующих указов главы государства о помиловании, ссылаясь на то, что они противоречат нормам ч. 1 ст. 9 Уголовного кодекса, согласно которой преступность и наказуемость деяния определяются уголовным законом, действовавшим во время совершения этого деяния, а также ч. 1 ст. 7 Конвенции о защите прав человека и основных свобод37, в соответствии с которой "не может назначаться более тяжкое наказание, чем то, которое подлежало применению в момент совершения уголовного преступления". В обоснование своих требований заявители ссылались на то, что уголовное законодательство, действовавшее на момент совершения ими преступлений, не предусматривало возможность назначения наказания в виде лишения свободы пожизненно или сроком на двадцать пять лет. Президент же, "назначив" им данные наказания, вопреки требованию ч. 1 ст. 54 Конституции, придал соответствующим уголовно-правовым нормам обратную силу.

       Верховный Суд Российской Федерации38, оставляя данные требования без удовлетворения, в ряде своих решений сформулировал правовые позиции о том, что, "будучи институтом конституционного права, помилование входит в сферу исключительной компетенции Президента Российской Федерации и не связано с вопросами привлечения к ответственности и применения наказания, относящимися к ведению судебной власти. Процедура помилования не реализуется уголовно-процессуальным законодательством и осуществляется за пределами правосудия. Акт о помиловании является актом гуманизма и милосердия и не может расцениваться как назначение наказания за совершенное преступление". Таким образом, реализуя свое конституционное полномочие по осуществлению помилования, Президент Российской Федерации руководствуется законодательством, действующим на момент издания соответствующего указа, а не тем, которое применялось в момент совершения преступления осужденным лицом. Еще ранее аналогичная правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации. В соответствии с ней "помилование как акт милосердия в силу самой своей природы не может приводить к последствиям, более тяжким для осужденного, чем закрепленные в уголовном законе, предусматривающем ответственность за инкриминированное ему деяние, и постановленные приговором суда по конкретному делу"39.

       В заключение следует отметить, что порядок реализации Президентом Российской Федерации полномочия по осуществлению помилования должен получить более детализированное законодательное регулирование. Не является оправданным "включение" соответствующих норм в систему уголовного и уголовно-исполнительного законодательства. Это неизбежно ведет к ошибкам в правоприменительной практике и не способствует пониманию роли помилования как института конституционного права. Требуется разработка и принятие отдельного федерального закона, который регламентировал бы порядок реализации конституционного права осужденного на обращение с ходатайством о помиловании, определял бы компетенцию органов, уполномоченных участвовать в рассмотрении данных вопросов, четко устанавливал бы сроки их процессуальных действий.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

       Представляется, что баланс ветвей власти будет соблюден лишь тогда, когда принятие решений каждой из ветвей власти не будет «замыкаться» в итоговой инстанции на Президенте РФ в силу его контрольных и исполнительно-распорядительных полномочий, а будут созданы реальные противовесы, препятствующие узурпации власти «в одних руках» (главы государства или ветви власти). Как видно, шаги в этом направлении делаются и конкретные проекты управленческих решений разрабатываются, и хочется надеяться на то, что они будут эффективны и доведены до логического завершения во имя создания, а не только провозглашения в Российской Федерации правового демократического государства.

       Следует признать, что предполагаемый с самого начала принятия Конституции РФ дисбаланс ветвей власти стал причиной формирования института главы государства с расширительной трактовкой его полномочий, все более закрепляемых федеральными законами, указами Президента РФ и актами Конституционного Суда РФ. Исторические предпосылки развития института президентства в РФ дают нам основания делать выводы о тенденции выделения главного политического актора, которая предопределена совокупностью оснований как исторического, так и сугубо институционального характера.

       Анализ федеральных законов и иных нормативных правовых актов и практика применения принципа разделения власти позволяют говорить об особом месте Президента Российской Федерации в системе государственной власти. Оно характеризуется большим объемом политических и даже исполнительно-распорядительных полномочий главы государства в отношении ветвей власти и одновременной «непринадлежностью» ни к одной из них. При этом необходимо и движение вперед, необходимы системные изменения существующего законодательства, направленные на создание более эффективных «сдержек и противовесов» президентской, законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Необходимо более четкое структурирование и закрепление исчерпывающего перечня полномочий Президента РФ во избежание неточного, а тем более, произвольного толкования положений Конституции РФ и создания условий для не всегда оправданного усиления президентской власти.