Объем и характер полномочий Президента РФ в системе разделения властей

       Наконец, часть 4 статьи 80 Конституции говорит о том, что Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Внутри страны Президент представляет федеральные органы власти во взаимоотношениях с органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, всевозможными институтами гражданского общества. В международных же отношениях Президент представляет Россию "не в качестве федерального уровня власти и не в качестве государства-аппарата, а в качестве субъекта международных отношений, как страну - суверенное и независимое государство. Это прежде всего означает, что Президент подписывает международные договоры, участвует в переговорах от имени России либо поручает это тому или иному должностному лицу РФ"8.

       Прежде всего президентская власть, как и любое другое направление государственного властвования, реализуется посредством функционирования государственных органов9. Термин "президентская власть" в данном случае не в полном объеме отражает организационные начала президентской власти, поскольку осуществляется она не только главой Российского государства, но и иными органами и должностными лицами.

       Не отрицая того, что обозначенные указанными учеными-конституционалистами структуры участвуют в реализации президентской власти, все же необходимо обратить внимание на то, что указанные структуры не исчерпывают механизм президентской власти, а во многом являются своеобразными ее узловыми компонентами. Взять, к примеру, Совет Безопасности Российской Федерации. В соответствии со ст. 83 Конституции РФ Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом.

       Если обратиться к Указу Президента РФ "Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации"10, то можно обнаружить, что в состав данного органа помимо Президента Российской Федерации входят представители различных органов государственной власти. При этом важно отметить, что в Совет Безопасности Российской Федерации входят министры, которые в силу требований ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"11 находятся под руководством Президента Российской Федерации, а следовательно, также выступают определенными компонентами президентской власти, имеющими, однако, особый статус - соответствующие министерства находятся в двойном подчинении Президента и Правительства Российской Федерации.

       В то же время непосредственное президентское руководство рядом органов исполнительной власти на этом не заканчивается. Так, согласно Указу Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"12 в непосредственном подчинении Президента Российской Федерации находятся Управление делами Президента Российской Федерации, к задачам которого в соответствии с Положением об Управлении делами Президента Российской Федерации, утвержденным Указом Президента РФ от 17 сентября 2008 г. № 137013, относится материально-техническое обеспечение деятельности высших органов государственной власти Российской Федерации, социально-бытовое, медицинское, санаторно-курортное обслуживание, обеспечение жилыми помещениями лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, а также финансовое обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Администрации Президента и Аппарата Правительства Российской Федерации. Можно согласиться с позицией тех ученых, которые обращают внимание на то, что с формально-юридической точки зрения Управление делами Президента Российской Федерации входит в структуру федеральной исполнительной власти, но занимает в этой структуре обособленное положение и по организационно-функциональным параметрам своей деятельности фактически является институцией президентской власти14. Другой вопрос, однако, в том, насколько Управление делами Президента Российской Федерации является органом исполнительной власти с точки зрения выполняемых им функций.

       Также вызывает вопрос выделение полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в качестве самостоятельного элемента механизма президентской власти наряду с Администрацией Президента Российской Федерации, в которую напрямую входят полномочные представители (п. 3 Положения об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 49015). Применительно к полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах необходимо обратить внимание также на формирование практики их двойного подчинения Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации в случае одновременного замещения ими должностей заместителя Председателя Правительства Российской Федерации.16

       Таким образом, в структуру президентской власти в настоящее время помимо самого Президента Российской Федерации входят:

1) аппарат главы государства (Администрация Президента Российской  Федерации и полномочные представители  Президента Российской Федерации);

2) органы, содействующие  реализации президентской власти (Совет Безопасности Российской  Федерации, Государственный совет  Российской Федерации, а также  различные совещательные и консультативные  органы, образуемые при Президенте  Российской Федерации);

3) органы исполнительной  власти двойного подчинения, руководство  которыми осуществляет Президент  Российской Федерации, а координацию  деятельности Правительство Российской Федерации (Управление делами Президента Российской Федерации и Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации).

       В то же время представленная структура президентской власти в Российской Федерации включает в себя лишь важнейшие элементы. За ее рамками могут быть и иные институции президентской власти. К примеру, представители Президента в квалификационных коллегиях судей17.

2. Содержание и классификация полномочий Президента РФ

       Элементами конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации выступают 1) ценностно-функциональное предназначение должности Президента (место Президента в системе органов государственной власти, выявляемое в его функциях); 2) конкретные правовые возможности и долженствования (полномочия и публичные права Президента) Президента и порядок их осуществления; 3) ответственность Президента Российской Федерации; 4) гарантии надлежащего осуществления предназначения, возможностей, долженствований Президента (гарантии деятельности Президента). В связи с этим компетенцию Президента составляют функции, полномочия и публичные права.

       Как считает А.Н.Кокотов, «компетенцию Президента Российской Федерации составляют его полномочия, закрепленные в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве»18. Однако как справедливо уточняет С.Э.Несмеянова, «Президент Российской Федерации, являясь главой государства, обладает огромными полномочиями. Но не всегда соответствующие полномочия прописаны в Конституции достаточно четко»19. В этой связи Конституционным Судом Российской Федерации в постановлениях от 31 июля 1995 года № 10-П и от 4 апреля 2002 года № 8-П высказана правовая позиция, согласно которой для случаев, когда порядок деятельности Президента Конституцией не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83 – 89 Конституции Российской Федерации, их общие рамки определяются принципом разделения властей и требованием соответствия указов и распоряжений Президента Конституции и федеральным законам.

       Президент наделен обширными полномочиями, в своей деятельности он имеет возможность оказывать существенное влияние на процессы, происходящие как в государственной, так и в общественной жизни страны.

       Компетенция Президента Российской Федерации не может быть конкретизирована в полном объеме закрытым перечнем полномочий: у главы государства имеются нераскрытые в Конституции и законодательстве властные прерогативы («подразумеваемые полномочия»), имманентные статусу главы государства. Некоторые из таких «скрытых полномочий» Президента были выявлены Конституционным Судом (например, включение нового наименования субъекта Российской Федерации в статью 65 Конституции Российской Федерации, временное отстранение от должности Генерального прокурора Российской Федерации на время расследования возбужденного в отношении него уголовного дела), некоторые определись в ходе осуществления президентской власти (например, признание новых иностранных государств, установление с ними дипломатических отношений, объявление траура). В.М.Капицын называет «скрытые» полномочия Президента разновидностью государственной дискреции20.

Исходя из природы и источников закрепления полномочия Президента Российской Федерации могут быть разделены на конституционные (прямо установленные в тексте Конституции Российской Федерации), «скрытые» конституционные (выявленные Конституционным Судом Российской Федерации), законодательно установленные (прямо сформулированные в тексте федеральных конституционных законов и федеральных законов) и «подразумеваемые» (выявляемые в ходе осуществления правотворческой деятельности главы государства).

       Президент Российской Федерации, являясь гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивая согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, обладает полномочием по изданию указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до вступления в силу соответствующих законодательных актов.

       Основываясь на различиях в конструкциях, использованных в Конституции и законодательных актах, можно обосновать тезис о возможности классификации всех президентских полномочий на императивные и диспозитивные. При таком подходе весь объем президентской компетенции в полной мере исчерпывается полномочиями, поскольку публичные права главы государства представляют собой диспозитивные полномочия.

       Используя такой критерий, как конституционное значение, можно выделить исключительные и ординарные президентские полномочия. Исключительными можно назвать предусмотренные п. «б» и «в» ст. 84 и ст. 134 Конституции полномочия по роспуску Государственной Думы, назначению референдума Российской Федерации, внесению предложений о поправках и пересмотре Конституции Российской Федерации (в соответствии с ч. 3 ст. 92 Конституции названные полномочия не могут осуществляться исполняющим обязанности Президента). Кроме того, к ним могут быть причислено полномочие по обращению к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями, а также связанные с ним полномочия по определению основных направлений внешней и внутренней политики государства, полномочия в отношении стратегических ядерных сил и тактического ядерного оружия.

       Исходя из предметной направленности президентские полномочия возможно классифицировать на:

1) нормотворческие полномочия, предметом которых выступают  проекты нормативных правовых  актов (предложения о поправках  и пересмотре положений Конституции  Российской Федерации, проекты федеральных  законов, нормативных указов и  распоряжений);

2) ненормативные правотворческие  полномочия, предметом которых являются  ненормативные правовые акты  Президента, касающиеся отдельных  лиц (назначения на должность, награждения, помилования и др.) и отдельных  нормативных правовых актов органов  исполнительной власти (об отмене  актов Правительства Российской  Федерации, приостановлении действия  актов органов исполнительной  власти субъектов Российской  Федерации);

3) политические полномочия (обращение к Федеральному Собранию  Российской Федерации с ежегодными  посланиями, обращение с запросом  в Конституционный Суд Российской  Федерации, ведение переговоров  с представителями иностранных  государств и международных организаций, подписание международных договоров  Российской Федерации, ратификационных  грамот, принятие верительных и  отзывных грамот дипломатических  представителей).

       По критерию адресатной направленности президентских полномочий (их ориентации на взаимодействие с теми или иными правовыми субъектами и связанными с ними сферами государственной деятельности) полномочия Президента Российской Федерации можно разделить на следующие группы: 1) полномочия в отношении вспомогательных и совещательных органов при Президенте Российской Федерации; 2) полномочия в отношении Правительства Российской Федерации; 3) полномочия в отношении федеральных органов исполнительной власти; 4) полномочия в отношении Государственной Думы и федерального законодательства; 5) полномочия в отношении Совета Федерации; 6) полномочия в отношении федеральных судов; 7) полномочия в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации; 8) полномочия в сфере внешней политики; 9) полномочия в сфере обороны и безопасности; 10) полномочия в области принятия индивидуально-правовых актов, касающихся отдельных граждан; 11) полномочия в отношении государственных корпораций; 12) полномочия в отношении Общественной палаты Российской Федерации, Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Российской академии наук.

       Из содержания различных классификаций, которые возможно применять ко всему достаточно обширному спектру президентских полномочий, следует основной вывод о том, что полномочия занимают доминирующее положение в структуре конституционно-правового статуса Президента Российской Федерации.

Глава 2. Объем и характер полномочий Президента РФ в системе разделения властей

2.1 Полномочия Президента РФ  в сфере взаимодействия с исполнительной  властью

       Принцип разделения властей предполагает распределение основных государственных управленческих функций (законодательных, исполнительных и судебных) между органами государственной власти таким образом, чтобы государственная власть была рассредоточена между несколькими ветвями во избежание узурпации ее в одном органе.

       В связи с этим представляет интерес, насколько дифференцированы функциональные полномочия органов государственной власти, осуществляющих исполнительную власть, в нашем случае федерального Президента и Правительства.

       В соответствии с Конституцией 1993 г. исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Вместе с тем очевидно, во-первых, что исполнительная власть не очерчивается деятельностью только высшего федерального коллегиального органа исполнительной власти. Помимо Правительства РФ исполнительную власть осуществляют и иные федеральные ведомства (министерства, агентства, службы, комиссии и др.), а также и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

       Небезынтересно, что в отношении понятия единой системы исполнительной власти, по верному замечанию М.А. Краснова, Конституционный Суд РФ неоднократно понимал, исходя из анализа его позиций21, централизацию и унификацию (этот вывод еще более усилился после признания им конституционности порядка, при котором высшие должностные лица, руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ "наделяются полномочиями" по представлению Президента РФ)22. Такой вывод основан на том, что суд толкует понятие "единая система исполнительной власти" в таком смысле, что фактически воспроизводится взгляд на эти органы как на нижестоящие структуры федеральных органов исполнительной власти, ничем не отличающиеся от территориальных органов последних.

       Проводимая административная реформа внесла также определенные коррективы в организацию исполнительной власти в России. Результатом ее стал не просто новый способ формирования глав субъектов Федерации, изменилась сама система взаимоотношений органов исполнительной власти между двумя ее уровнями (федеральным и региональным). Это нашло выражение в проявлении вертикали исполнительной власти, характеризующейся субординацией и юридической ответственностью. Данный фактор, по нашему мнению, прогрессивно сказывается как на самом развитии системы исполнительной власти, так и на модернизации отечественной государственности в целом.23