Назначение и организация инспектирования в органах внутренних дел

     Цель органа внутренних дел – обеспечение гарантированной защиты законных прав, свобод и интересов и физических и юридических лиц от противоправных посягательств. Она вытекает из анализа закона Российской Федерации «О милиции», Положений об МВД РФ, МВД, ГУВД, УВД, службах и департаментах МВД России.

     Цель инспектирования должна быть произведена от названной главной цели системы ОВД и может быть сформулирована как выявление и оценка возможностей и способностей инспектируемого органа внутренних дел по обеспечению юридическим и физическим лицам защит их прав и законных интересов от противоправных посягательств, а также оценка реализации этих возможностей и способностей на практике.

     Но так поставленная цель может оцениваться лишь на качественном уровне. Собственно говоря, цель инспектирования органов внутренних дел объективно невозможно сформулировать в количественном выражении. Это подчеркивается всеми учеными и практиками нашей системы. И все же, она должна быть более конкретной.

     В инструкции МВД России по организации инспектирования цель сформулирована следующим образом: «Целью инспектирования является совершенствование деятельности органов внутренних дел по укреплению правопорядка, общественной безопасности и усилению борьбы с преступностью, повышению их готовности к действиям при возникновении чрезвычайных обстоятельств, переводу на военное время и выполнению задач в условиях военного времени »³.

     Ключевым в этом определении является «совершенствование» основных видов правоохранительной деятельности органов внутренних дел в различных условиях. С этим нельзя не согласиться. Но теория контроля свидетельствует о том, что контроль лишь косвенно влияет на совершенствование той или иной работы.

     Совершенствование достигается посредством выполнения всей совокупности управленческих функций. Контроль является лишь одной из них. Г.Г.Зуйков, В.Д. Малков, А.Г. Капорцев, Н.Н. Иванов, Н.Д. Шелякин, Д.Н. Безрядин единодушно считают, что контролеры должны быть свободны от ответственности за устранение недостатков, за последующие после контроля действия проверяемых и их результаты⁴.

     Совершенствование той или иной деятельности как результат управленческих воздействий субъекта на объект характеризует степень эффективности управления в целом, а не только контроля, который, имеет свои критерии эффективности⁵.

     Проблема качества и эффективности контрольной деятельности усложняется рядом обстоятельств:

     - слабой разработкой этой проблемы применительно к деятельности органов внутренних дел в целом;

     - сложность самой контрольной деятельности, которая складывается, как с позиций контролирующего субъекта, так и позиции объекта контроля, т.е. тех изменений, которые происходят в органах, службах и подразделениях.

     Чтобы разобраться в данной проблеме, определить пути ее решения, выявить факторы и условия, влияющие на эффективность контроля, необходимо сначала рассмотреть данное понятие с точки зрения теории управления.

     Термин  «эффективность» понимается различно. Наиболее распространенное его толкование связано с действиями, приводящими к желаемому результату, т.е. «эффективный» - значит действенный. В последние годы термин «эффективность» все шире используется для характеристики результативности управленческой деятельности в сфере правоохраны,⁶ а, следовательно, в полном объеме применим и для функции контроля.

     Теория управления связывает понятие эффективности с такими категориями, как результат, цели, средства, потребности. Эти признаки позволяют раскрыть сущность и сформулировать определение понятия эффективности⁷.

     Эффективность контроля напрямую связана с осуществлением контрольных действий субъектами управления, которые приводят к тем или иным результатам. Следовательно, невозможно судить о результатах контроля без выявления практических последствий, которые оказал субъект на содержание деятельности проверяемого органа. Учет практических последствий контроля для управленческой деятельности тем более необходим, что под эффективностью контроля подразумевается движение не всякого положительного результата, а только того, который является следствием контроля. Часть положительных сдвигов в работе подконтрольного органа может быть обусловлена и другими факторами, а не только в результате контроля.

     Прообраз эффективности инспектирования находит свое отображение в его цели. На этот аспект инспектирования обращают внимание все ученые и практики, но многие из них отожествляют цель инспектирования и цель управления. Так, Д.Н. Безрядин и Н.Н. Иванов называют несколько целей инспектирования и контроля в целом:

     - установление и констатацию фактического состояния подконтрольных органов;

     - аналитическое сравнение реального положения дел в них с заданным режимом и оценкой характера допущенных отклонений;

     - разработку и осуществление мероприятий по улучшению и корректировке процесса управления.

     Сущность инспектирования, конечно, отображается в его принципах и требованиях. Они хорошо изложены в теоретических источниках. Но следует сказать, что принципы являются изменчивой категорией. Принципы контроля и инспектирования должны соответствовать принципам управления, основным закономерностям его осуществления⁸.

     Принципы централизации, единоначалия, единства направления и власти, скалярная цепь, иерархичности и т.д. должны быть применимы к построению системы инспектирования и оценке инспектируемой деятельности.

     Нельзя  не отметить необходимость применения научных подходов к инспектированию: системного, комплексного, директивного, процессного, функционального и ряда других.

     В основе инспектируемой деятельности и в основе организации инспектирования как системы лежат человеческий фактор, управленческие отношения, которые должны складываться, изучаться, регулироваться, подвергаться изменениям в процессе инспектирования и в результате его. Управленческие отношения в этой области регулируются законами, подзаконными, внутриведомственными нормативными актами, а не только названной инструкцией. Их правильное применение является гарантом объективного контроля в форме инспектирования.

     Следовательно, как специфическая форма контроля, инспектирование продолжает нуждаться в более детальной регламентации внутриорганизационных форм, включающих в себя структурно–штатное оформление, кадровое, нормативное, ресурсное и организационное обеспечение. 

     2. Организация инспектирования органов внутренних дел 

     Определение сущности управленческой деятельности как организующего воздействия на систему органов внутренних дел неизбежно требует обращения к раскрытию целого ряда проблем. Прежде всего, это относится к установлению объекта управленческого воздействия.

     В самом общем виде в настоящее время сложилось представление о комплексном подходе как о необходимости всестороннего учета всех обстоятельств, связанных с решением возникающих проблем. Однако надежного инструментария по применению комплексного подхода практика не имеет и потому он в известной мере носит декларативный характер, нежели является руководством к действию. В известной мере это обусловлено тем, что проблема объекта управленческой деятельности разработана недостаточно четко.

     Любой горрайорган внутренних дел является сложной социальной системой. Это обусловлено тем, что, во-первых, на органы внутренних дел возложен широкий круг задач в области борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и общественной безопасности; во-вторых, он представляет собой достаточно большой коллектив работников, занятых выполнением самых разнообразных функций, в-третьих, каждый из органов внутренних дел располагает большим количеством разнообразных ресурсов; в-четвертых, орган внутренних дел имеет множество разнохарактерных связей с внешней средой.

     Естественно, такая сложная система не может возникнуть и действовать без определенного организационного начала. Иными словами, любой орган внутренних дел нуждается в организационном обеспечении, роль которого, прежде всего, состоит в установлении согласованности в работе коллектива. Такая согласованность достигается многими путями, наиболее важными из которых являются:

1. Формирование функциональных структур, то есть установление всего комплекса направлений деятельности органа внутренних дел в целом, а также решение проблем централизации и децентрализации функций, их специализации и кооперирования.
2. Разработка организационных структур каждого из элементов системы, расчет их штатной численности.
3. Установление структуры управления как в рамках системы в целом, так и в каждом из подразделений.
4. Распределение ресурсов, имеющихся в распоряжении горрайорганов внутренних дел.
5. Упорядочение процесса функционирования органа внутренних дел.

     Решение проблемы организационного обеспечения создания и функционирования органа внутренних дел основывается на понимании его в качестве целостного единого социального образования. В силу этого горрайорган внутренних дел можно представить себе как сложное соединение людских, финансовых, технических, материально-хозяйственных и информационных ресурсов. В соответствии с таким представлением в составе органа внутренних дел можно выделить социальную, финансовую, техническую, материально-хозяйственную и информационную подсистемы⁹.

     Каждая из подсистем имеет свое предназначение, подчинена выполнению своих специфических задач, отличается своеобразием построения, обладает качественной и количественной индивидуальностью. Однако эффективное функционирование органа внутренних дел предполагает, чтобы все эти подсистемы были взаимоувязаны между собой, подчинялись требованиям общих законов существования системы.

     Изменение параметров любой из подсистем привносит нечто новое в систему «орган внутренних дел». Так, увеличение финансирования или пополнение технического парка, улучшение или ухудшение материально-хозяйственного обеспечения, появление новых потоков информации несомненно приводит к изменению системы, то есть орган внутренних дел уже становит в чем-то не таким был ранее. При этом каждый раз возникает потребность привнесения соответствующих изменений в существующую схему организации. Таким образом, организационная подсистема весьма чутко реагирует на любые изменения, происходящие в других подсистемах.

     Вместе с тем, организационная система не только испытывает воздействие других подсистем, но и сама обладает определенной активностью. Так, если даже в других подсистемах не происходит никакого изменения, то путем модернизации системы организационных связей можно перестроить существующую организационную схему. Иными словами, организационная подсистема является сообразным инструментом, с помощью которого можно существенно влиять на организационное обустройство органа внутренних дел. С этих позиций организационную подсистему можно обозначить в качестве организационного механизма органов внутренних дел. Именно она является одним из основных объектов диагностирования при инспектировании.

     Можно сказать, что чем лучше сформирован организационный механизм, чем более тщательно проработаны различные его аспекты, тем в больше мере достигается экономия труда и времени на управление и способствует в значительной мере сокращению управленческого аппарата.

     Содержание организационного механизма зависит от воли субъектов управления. Если такая воля проявляется слабо, то организационный механизм формируется в значительной мере стихийно, при этом теряется централизованное руководство, проявляются элементы анархии.

     Когда же центральная власть жесткая, организационный механизм приобретет характер оков, которые не дают проявляться самостоятельности, инициативе подчиненных работников. Очевидно, между этими полярными позициями находится оптимальное содержание организационного механизма, которое позволяет органично сочетать централизацию в управлении и самостоятельность подразделений. Выявление роли субъектов управления в организации функционирования горрайоргана внутренних дел, обеспечение разумности сочетания единоначалия в управлении с развитием инициативы сотрудников служб и подразделений, их руководителей является поэтому одной из центральных задач инспектирования. Ибо обозначенный в правовых актах: приказах, инструкциях и т.д. организационный механизм приобретает роль важного рычага управления только в руках умелого начальника, который, создавая модель организационного устройства, нормативно закрепляя ее, реализует свою власть по организации труда подчиненных, то есть реализует свое основное предназначение.