Модели и формы взаимодействия органов власти с общественными объединениями: проблемный аспект

Модели  и формы взаимодействия органов власти с  общественными объединениями: проблемный аспект 

   Сегодня в России происходит становление и оформление организаций третьего сектора как активнодействующих субъектов общественно-политической жизни, наряду с государственными, муниципальными и коммерческими организациями и учреждениями. Перед ними стоит задача занять собственную нишу, соответствующую, во-первых, внутренним ресурсам и интересам, а во-вторых, отвечающую потребностям и интересам общества. Общественные объединения, представляя интересы населения, служат посредником между государством и социумом, организуя публичный диалог по общественно значимым вопросам. Деятельность третьего сектора призвана сократить разрыв между обществом и властью, поскольку представители последней вынуждены «сочетать свои действия с общественной инициативой граждан, избегать силовых методов решений, всемерно оберегать приоритетность статуса личности, обеспечивать гарантии ее неотъемлемых прав на свободное самовыражение» [1; 10]. Однако не всегда между организациями, представляющим некоммерческий сектор, и властными структурами выстраиваются конструктивные отношения.

   Согласно  статье 7 Федерального закона «Об общественных объединениях», «общественные объединения  могут создаваться в одной  из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия» [2]. Однако, политические партии в целях обеспечения участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества стремятся получить должности и соответствующие полномочия в органах государственной власти и местного самоуправления и сами становятся частью властных структур. Поэтому в настоящей статье под общественными объединениями будут пониматься все организационно-правовые формы, определенные указанным законом, кроме политических партий.

   Взаимодействие  власти с общественными объединениями  представляет собой довольно сложный  и многоаспектный процесс. Анализ имеющихся  подходов, проведенный А.Ю. Сунгуровым, позволил выделить три варианта интеракции между органами власти и гражданскими структурами: сотрудничество, игнорирование и конфронтация [3]. При этом, как отмечает автор, сотрудничество может быть как партнерским, подразумевающим определенное равенство сторон, так и доминирующим, вплоть до полного подчинения одной стороны.

   Необходимо  отметить, что взаимодействие органов  власти и общественных объединений  представляет собой «развивающуюся во времени последовательность взаимных действий органа власти (или его  представителя) и актива общественных организаций» [4; 40]. Игнорирование же свидетельствует об отсутствии сотрудничества и не может выступать вариантом  интеракции, поскольку последняя требует проявления активности. Поэтому в дальнейшем в работе будут рассматриваться только сотрудничество (партнерское и доминантное) и конфронтация.

   Каждый  из этих вариантов выстраивания отношений  между органами власти и общественными  объединениями может развиваться  по нескольким сценариям, создавая определенные модели интеракции. Так, частными случаями партнерского взаимодействия являются: «модель садовника», «модель архитектора» и «модель диалога» [3].

   Первая  модель характеризуется принятием  органами власти различных уровней  нормативных актов и иных мер, которые способствуют появлению  и развитию независимых общественных объединений. По мнению А.Ю. Сунгурова, эта модель стала доминирующей в крупных городах России в 1991-1993 годах. И с этим стоит согласиться, поскольку российским властям необходимо было не только декларировать свободу слова и демократию, но и предпринять меры по наполнению этих понятий конкретным содержанием. Одной из таких мер и стало «культивирование» общественных объединений.

   На  смену этой модели пришла «модель  архитектора», которая складывается в условиях высокоразвитого гражданского общества, когда общественные объединения  формируют публичную повестку дня, предлагают собственные варианты решения  общественных проблем, являются непосредственными  участниками реформы институтов государственной власти, участвуют  в конструировании новых органов  государственной власти. Как отмечает А.Ю. Сунгуров, особенно заметно данная модель проявлялась во второй половине 1990-х годов.

   Однако  данный тезис представляется крайне сомнительным, поскольку говорить о  сформировавшемся высокоразвитом гражданском  обществе в России на тот период времени говорить не приходится. Безусловно, были отдельные примеры, когда ряд  российский общественных объединений  оказывали влияние на развитие властных структур путем разработки, а иногда и внедрения новых направлений  в правовой системе и в социальной политике, как то - разработка антикоррупционных  программ и развитие института Уполномоченного  по правам человека в субъектах РФ, например. Однако они скорее представляли собой исключение из правил, нежели систему взаимоотношений между  властью и общественными объединениями.

   «Модель диалога», по словам А.Ю. Сунгурова, стала активно использоваться на федеральном уровне при первом сроке президентства В.В.Путина, когда кремлевская администрация начала рассматривать общественные объединения в качестве потенциального партнера в реализации проекта модернизации страны. При этом в качестве необходимого критерия успешной реализации указанной модели он отмечает понимание представителями власти важности существования независимых общественных объединений. Однако нам видится, что российские власти руководствовались несколько иными мотивами, активно включаясь в различные формы диалога с общественными объединениями («переговорные площадки», дискуссионные клубы, «круглые столы»). На тот момент перед руководством страны стояла задача не допустить социального взрыва и массовых акций протеста, чему среди прочих могли способствовать правозащитные и иные общественные объединения, активно действующие на территории России. Во-вторых, Президент не мог игнорировать мнение Запада по поводу проводимой в стране политики. Поэтому, на наш взгляд, и была выбрана «модель диалога», которая, с одной стороны, демонстрировала лояльное отношение властей к общественным объединениям, с другой стороны, позволяла оперативно получать информацию о состоянии общественного сектора и выступала своего рода клапаном для снижения социальной напряженности.

   Доминирование органов власти может проявляться в двух вариантах: патерналистская модель и модель «приводных ремней».

   В первом случае властные структуры оказывают  общественным объединениям определенную поддержку взамен на их политическую лояльность. Поддержка может быть разноплановой: от предоставления бесплатных помещений и оргтехники до оказания преференций при распределении  грантовых средств. По мнению А.Ю. Сунгурова, данная модель стала преобладать во взаимоотношениях власти и общественных объединений после событий в Грузии осенью 2003 года, а затем в Украине и Киргизии, когда стало очевидно, что некоммерческие неправительственные организации, финансируемые из-за рубежа, способны привести к смене правящей элиты. Однако с этим согласны не все эксперты. Например, С.Ч. Монгуш отмечает, что «в каждой из упомянутых стран были свои, эндемичные причины и условия для выплеска того, что и называется «гражданской активностью» [5]. По ее мнению, в стране происходит то, что назрело, и никакие правозащитники, фонды и гранты к этому не имеют прямого отношения. Данная позиция видится крайне упрощенной, поскольку именно общественные структуры совместно с оппозиционными партиями выступали основной движущей силой в так называемых «цветных революциях» [6]. Именно опасность повторения подобных сценариев на территории Российской Федерации, на наш взгляд, и послужила главным стимулом перехода к патерналистской модели доминирования органов власти.

   Модель  «приводных ремней», и это не вызывает сомнения, наиболее ярко была представлена в СССР в 1930-1970-е годы и характеризовалась  подчиненным по отношению к партийно-государственному аппарату положением общественных объединений. В постсоветской России элементы данной модели начали проявляться в 2005-2007 гг., когда начался процесс  выстраивания гражданских структур вокруг партии «ЕДИНАЯ РОССИЯ». При этом в поле зрения руководящих органов партии попадают общественные объединения, имеющие наибольшие влияние и авторитет на своей территории. Например, при политическом совете Саратовского регионального отделения ВПП«ЕДИНАЯ РОССИЯ» создан Консультативный совет, в состав которого входят председатели тридцати трех наиболее влиятельных общественных объединений региона. Всего же в области зарегистрировано около двух тысяч общественных объединений.

   Как мы уже говорили, помимо сотрудничества взаимоотношения между органами власти и общественными объединениями  могут бытьконфронтационными и проявляться в двух моделях: «борьбы с противником» и «гражданского неповиновения».

   В рамках первой модели представители  властных структур стараются осложнить (либо вовсе прекратить) деятельность общественных объединений, не желающих принимать «правила игры» патерналистской  модели. Эта модель стала применяться  органами власти после 2003 года по отношению  к общественным объединениям, не готовым  взаимодействовать с властными  структурами в рамках предлагаемых ими процедур. В условиях расширения территории «цветных революций» у российских границ и потенциальной опасности  их осуществления в России, это  было логичным шагом, направленным на обеспечение социальной и политической стабильности в стране и недопущения  реализации модели «гражданского неповиновения». Данная тактика проявляется в  участии ОО в несанкционированных  митингах, пикетах и иных действиях, вызывающих негативную реакцию со стороны  власти. Ряд исследователей рассматривают  право на гражданское неповиновение  в качестве одного из важнейших политических прав, используемых рядом общественных объединений в условиях нарушения  властью гражданских и политических свобод [7; 83-99].

   Таким образом, сотрудничество и конфронтация между властными структурами  и общественными объединениями  могут реализовываться в различных  вариантах. При этом процесс интеракции, как правило, сочетает несколько  рассмотренных моделей.

   Как уже было сказано выше, общественные объединения, как и органы власти, призваны решать общественно значимые проблемы, поэтому автора настоящей  работы интересуют конструктивные модели интеракции между общественными  объединениями и властными структурами, в первую очередь, партнерское взаимодействие. Существующие способы и формы  взаимодействия разнообразны, они находятся  на разных этапах своего развития и  технологизации, частота и опыт их применения отличаются, востребованность и степень влияния на решение социальных проблем также различны. Однако все их можно разделить на экономические и неэкономические.

   Под экономическими формами взаимодействия понимается «взаимодействие, в ходе которого осваиваются денежные средства или взаимодействие осуществляется ради использования какого-либо имущества» [8]. В соответствии со статьей 17 Федерального закона «Об общественных объединениях», государство может оказывать поддержку деятельности общественных объединений в следующих формах [2]: целевое финансирование отдельных общественно полезных программ, которое способствует не только повышению инициативности общественных объединений, но и позволяет выявить неизвестные ранее территориальные общественные объединения, дает возможность привлечь общественные объединения с других территорий, найти инновационные пути решения тех или иных проблем; заключение любых видов договоров, в том числе на выполнение работ и предоставление услуг; размещение социального заказа на выполнение различных государственных программ, что позволяет общественным объединениям предоставлять необходимые населению услуги, повышая тем самым собственный статус; предоставление налоговых льгот общественным объединениям; предоставление льгот неналогового характера, например, преимущественное и/или на льготных условиях предоставление муниципальных помещений в аренду, льготы по коммунальным платежам, позволяет сделать более доступными услуги, востребованные населением.

   Неэкономические формы взаимодействия не нацелены на освоение денежных средств, а «использование имущества, если таковое происходит, выступает в качестве явления, побочного по отношению к целям взаимодействия» [8]. Наиболее распространенными неэкономическими формами взаимодействия органов власти и общественных объединений являются встречи с лидерами организаций, которые дают возможность получить первичную информацию о деятельности общественных объединений, наладить личные контакты; проведение тематических «круглых столов» позволяющих вовлечь руководителей и активистов общественных объединений, представителей органов власти в обсуждение актуальных проблем территории и поиск их решений; совместная разработка целевых социальных программ; создание совместных совещательных органов, что позволяет сделать процесс принятия решений властными структурами более открытым; информационная поддержка, заключающаяся в обмене информацией, содействии в размещении информации о деятельности общественных объединений в средствах массовой информации и т.п.; методическая, консультационная, организационная помощь общественным объединениям; поддержка кадрового развития через включение представителей общественных объединений в состав конкурсных комиссий на замещение должностей в органах государственной и муниципальной власти; совместная разработка нормативно-правовых документов; проведение совместных акций; моральное поощрение добровольцев, участвующих в социальных программах, руководителей и активистов общественных объединений, осуществляющих общественно полезную деятельность, путем вручения им грамот, благодарностей, присвоения почетных званий.