Международные организации как субъекты международного права

Ученый-историк С.В. Чертопруд, исследуя ход развития российской законодательной базы, связанной с защитой государственной тайны, выделяет три этапа этого процесса.

1892 - 1912 гг. - попытка не отстать  от "европейской моды" борьбы  со шпионажем. Сказывались и недостаток  опыта, и недостаточное понимание  опасности шпионажа как одного  из способов ведения войны  не только в период боевых  действий, но и в мирное время. В качестве примера при разработке  собственного законодательства  Россия использовала французский  уголовный закон и немецкое уголовное уложение.

1912 - 1914 гг. - наиболее благоприятные  для судебной практики в сфере  противодействия шпионажу. Принят  один из самых совершенных  законов в Европе, многочисленный  карательный аппарат (полиция, армия, корпус жандармерии), имеющий богатый  опыт борьбы с внутренним врагом - оппозицией, успехи русской разведки  в сфере контрразведывательных  операций и защиты государственных секретов.

1914 - 1917 гг. - отставание от реалий  жизни. Перечень сведений, составляющих  военную тайну, следовало бы принимать вместе с Законом от

5 июля 1912 г., как и отдельные пункты  Временного положения о военной  цензуре.

Начиная с 1917 г. в советские времена в России действовала административно-правовая система защиты государственных секретов. Функционировали две системы тайны: государственная и партийная. Секретность выступала в роли социального института, стоявшего выше многих социальных институтов, так как ее место было обусловлено традиционно существовавшими стереотипами примата власти над правом. Большая часть нормативных правовых актов была засекречена. Презумпция государственной секретности порождала ситуацию, при которой бремя доказывания нецелесообразности ограничений на распространение информации лежало на тех, кто хотел обнародовать какие-либо данные или рассекретить их. Вопросы отнесения сведений к государственной тайне решались не законодательно, а на уровне секретных правительственных постановлений. Поэтому с начала 30-х годов XX столетия стало засекречиваться все больше и больше сведений. По всей видимости, причин этому несколько: шпиономания, затем построение такого механизма функционирования государственных органов, где секретность является одним из ведущих элементов, разрыв между словом и делом, между лозунгами и реальностью в имевшей место политической и экономической ситуацией в стране. Здесь особо необходимо отметить, что архаичная по меркам современности система защиты государственной тайны складывалась в Советской России в сложных исторических условиях. Она зародилась в так называемый период обострения классовой борьбы, укрепилась в годы Великой Отечественной войны и в дальнейшем в годы "холодной войны". Регулирование сохранности государственной тайны на основе подзаконных актов было удобным, так как позволяло легко маневрировать в этих вопросах в необходимую сторону, а иногда просто творить произвол. Так, Перечень сведений, составляющих государственную тайну, разглашение которых преследуется по закону, утвержденный Постановлением Совета Министров СССР от 10 июня 1947 г., предельно краток. Первыми сформулированы сведения военного характера, которые включают: организацию, численность, боеспособность войск, состояние мобилизационных запасов, военной промышленности и т.п. Но уровень засекречивания, например, сведений о боеготовности, численности и дислокации войск начинался с отдельного подразделения. Целесообразно ли засекречивать степень боеготовности отдельной роты? Вряд ли, так как величина ущерба от разглашения таких сведений ниже стоимости затрат на их защиту. Поэтому как следствие - на эту информацию, за исключением скупых газетных сообщений, устанавливался гриф не ниже "Совершенно секретно", так как именно этот гриф был нижним для обозначения сведений, составляющих государственную тайну. В результате стоимость мероприятий по защите такого большого количества информации была весьма колоссальной. Но главным недостатком Перечня 1947 г. являлся его открытый характер, в частности, п. 14 позволял Совету Министров СССР относить к государственной тайне другие сведения, которые будут признаны не подлежащими разглашению. Отмеченное положение указывает на разрыв между формой и содержанием. Необходимо отметить, что обилие сведений, составляющих государственную тайну, дезавуировало их перед государственными служащими, порождая у них недоверие к грифу секретности, читая под ним все что угодно. В дальнейшем принимались меры по детализации перечней сведений, составляющих государственную тайну, однако это привело к тому, что сами перечни стали иметь гриф "Совершенно секретно", что абсурдно само по себе. Отнесение сведений к государственной тайне осуществлялось, не базируясь на степени ущерба от их возможного разглашения, а эмпирическим путем. Никаких научно обоснованных методик определения степени секретности сведений не было.

Вместе с тем отсутствие необходимого правового осмысления, абсолютистские подходы привели к тому, что механизм реализации мер защиты сведений, составляющих государственную тайну, получивший название режим секретности, стал довлеть над реальной действительностью. После определенного "косметического очищения" на рубеже 50 - 60-х годов XX в. от наиболее изживших себя форм использования института государственной и военной тайны, не по прямому назначению, а кое-где и для прикрытия беззаконий, система защиты государственной тайны хотя по-своему совершенствовалась, однако в целом все более отставала от потребностей общественного развития. В результате затрудненность возможности оперативного обмена информацией о новых научных и промышленных разработках начала приносить ощутимый вред: одновременно финансировались по нескольку аналогичных проектов в разных отраслях промышленности; предприятия, производящие товары народного потребления, оставались без технологической подпитки со стороны военно-промышленного комплекса. Поэтому режим секретности становился одним из тормозов научно-технического прогресса.

Нормативно-правовые основы в области защиты государственной тайны

Вопросы обеспечения безопасности государства в соответствии со ст. 71 Конституции Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации и являются предметом деятельности федеральных органов государственной власти. Распределение функций между федеральными органами государственной власти определено в гл. 4 - 7 Конституции Российской Федерации.

Закон Российской Федерации "О государственной тайне", имеющий конституционную основу (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), конкретизирует деятельность федеральных органов государственной власти в области обеспечения безопасности государства в части защиты государственной тайны. В этом же Законе, в ст. 2, определены сведения, которые относятся к государственной тайне, - это "защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации".

Вопросы отнесения тех или иных сведений к государственной тайне всегда были и остаются одними из актуальных потому, что этими вопросами юридическая наука занималась пока мало. Главное же - это то, что указанные вопросы затрагивают основные конституционные ценности, сформулированные в ст. 2 и 29 Конституции Российской Федерации. В этой связи законность отнесения сведений к государственной тайне имеет особую значимость.

Статьей 9 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" определен порядок отнесения сведений к государственной тайне, согласно которому: "Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с их отраслевой, ведомственной или программно-целевой принадлежностью, а также в соответствии с настоящим Законом.

Обоснование необходимости отнесения сведений к государственной тайне в соответствии с принципами засекречивания сведений возлагается на органы государственной власти, предприятия, учреждения и организации, которыми эти сведения получены (разработаны).

Отнесение сведений к государственной тайне осуществляется в соответствии с Перечнем сведений, составляющих государственную тайну, определяемым настоящим Законом, руководителями органов государственной власти в соответствии с Перечнем должностных лиц, наделенных полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, утверждаемым Президентом Российской Федерации. Указанные лица несут персональную ответственность за принятые ими решения о целесообразности отнесения конкретных сведений к государственной тайне.

Для осуществления единой государственной политики в области засекречивания сведений межведомственная комиссия по защите государственной тайны формирует по предложениям органов государственной власти и в соответствии с Перечнем сведений, составляющих государственную тайну, Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. В этом Перечне указываются органы государственной власти, наделяемые полномочиями по распоряжению данными сведениями. Указанный Перечень утверждается Президентом Российской Федерации, подлежит открытому опубликованию и пересматривается по мере необходимости.

Органами государственной власти, руководители которых наделены полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне, в соответствии с Перечнем сведений, отнесенных к государственной тайне, разрабатываются развернутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. В эти перечни включаются сведения, полномочиями по распоряжению которыми наделены указанные органы, и устанавливается степень их секретности. В рамках целевых программ по разработке и модернизации образцов вооружения и военной техники, опытно-конструкторских и научно-исследовательских работ по решению заказчиков указанных образцов и работ могут разрабатываться отдельные перечни сведений, подлежащих засекречиванию. Эти перечни утверждаются соответствующими руководителями органов государственной власти. Целесообразность засекречивания таких перечней определяется их содержанием".

В соответствии с этой статьей Закона руководители органов государственной власти, наделенные полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне:

- рассматривают обоснованные предложения  по отнесению сведений к государственной  тайне, представленные органами  государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями;

- принимают решения об отнесении  сведений к государственной тайне  и несут персональную ответственность  за принятые решения;

- разрабатывают развернутые перечни  сведений, подлежащих засекречиванию  в отрасли (министерстве, ведомстве), с указанием степени секретности  сведений, по отношению к которым  эти министерства, ведомства наделены  полномочиями по распоряжению;

- вносят предложения в межведомственную  комиссию по защите государственной  тайны для формирования открытого  общегосударственного Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне.

Вместе с этим необходимо отметить, что отношение ученых и исследователей к действующему порядку отнесения сведений к государственной тайне неоднозначно. Значительная часть из них поддерживает этот порядок и придерживается следующего взгляда. Так, по мнению М.А. Вуса, А.В. Федорова, А.Л. Балыбердина, ст. 9 Закона Российской Федерации "О государственной тайне" сохранила существовавший и до принятия Закона перечневый метод отнесения сведений к государственной тайне. Вместе с тем существенным отличием заложенных в указанном Законе норм от практики, существовавшей до его принятия, является установленная Законом трансформация общегосударственного Перечня. Этот Закон устранил, прежде всего существовавшую раньше "коллективную безответственность" в этой области государственных отношений, установив персональную ответственность конкретных должностных лиц за принятие решений по отнесению сведений к государственной тайне. В общегосударственный Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, теперь включаются сведения, уже отнесенные в установленном порядке к государственной тайне полномочными должностными лицами. За ними сохраняется ответственность за обоснованность установленной степени секретности конкретных сведений.

С другой стороны, в соответствии со ст. 5 Закона о государственной тайне многие из конкретных сведений, определяющих систему защиты государственной тайны, сами по себе составляют государственную тайну, поэтому помещение конкретных сведений в Перечень сведений, составляющих государственную тайну, или в Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, с оценкой степени их секретности привело бы к необходимости их засекречивания, что абсолютно недопустимо, исходя из их предназначения и необходимости обнародования.

Правомерность ограничения прав граждан и должностных лиц, связанных с секретностью упомянутых развернутых перечней сведений, подлежащих засекречиванию, подтверждается содержанием двух статей Конституции Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации: "Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом". Учитывая, что ряд развернутых перечней содержит сведения, составляющие государственную тайну, единственно законным способом реализации прав граждан, определенных упомянутой ст. 29, является порядок, изложенный в Законе Российской Федерации "О государственной тайне" (ст. 21), включающий процедуру оформления на них допуска к государственной тайне на добровольной основе. Вместе с тем допущенные к государственной тайне граждане и должностные лица в соответствии со ст. 24 упомянутого Закона могут быть ограничены в своих правах, в том числе и в праве на распространение сведений, составляющих государственную тайну.

Сложнее обстоит дело в отношении подхода в целом к отнесению сведений к государственной тайне. Здесь мнения ученых и исследователей разделились. По мнению В.А. Четвернина: "Конституция однозначно устанавливает: "Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом" (ч. 4 ст. 29 Конституции). Это конституционное положение не допускает дискреционные полномочия исполнительной власти по определению перечня сведений, составляющих государственную тайну. Однако согласно ст. 9 Закона РФ "О государственной тайне", принятого до вступления в силу Конституции, право решать, какие сведения являются государственной тайной, частично передано исполнительной власти: межведомственная комиссия по защите государственной тайны, состав которой по представлению Правительства утверждает Президент РФ, формирует Перечень сведений, отнесенных к государственной тайне. Указанный Перечень утверждается Президентом РФ, подлежит открытому опубликованию и пересматривается по мере необходимости. Таким образом, существующий порядок ограничения свободы информации по мотивам государственной тайны является неконституционным".

Действительно, на первый взгляд организация отнесения сведений к государственной тайне, действующая в настоящий период, основана на делегировании законодательных полномочий законодательной властью исполнительной.

Трактуемая буквально, ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации исключает делегирование законодательных полномочий в области отнесения сведений к государственной тайне. Она требует, чтобы перечень сведений, составляющих государственную тайну, определялся федеральным законом.