Коррупция и её этапы развития

    --------------------------------

    <5> См.: Русская Правда. Ст. 74 // Правда  Русская. М., 1947. Т. II. Комментарии;  Двинская уставная грамота 1397 года. Ст. 8; Псковская судная грамота.  Ст. 4 // Алексеев Ю.Т. Псковская  судная грамота. Текст. Комментарии.  Исследования. Псков, 1997; Судебник 1497 года. Ст. 3, 33 // Судебники XV - XVI вв. М.-Л., 1952. 

    В определенной степени новым этапом борьбы с коррупцией можно считать  обращение царя Ивана IV к Стоглавому собору в 1551 г., в котором говорится  о желании установления "безпосульности во всяких делах" <6>. В это время меры, направленные на устранение нарушений принципа кормления, постепенно приобретают все более конкретный, но не менее двойственный характер.

    --------------------------------

    <6> Судебник Царя и Великого князя Ивана Васильевича. СПб., 1768. С. 3. 

    С целью пресечения злоупотреблений  наместников вводится категория  государевых служащих - приказных, призванных осуществлять надзор за деятельностью  местных судов и наместников, с правом отмены принятых ими незаконных решений. Таким образом, с одной стороны, происходит усиление контроля, а с другой - расширение поля коррупционной деятельности.

    Для предупреждения массовых коррупционных  явлений, таких как взимание неустановленных  сборов, вымогательство взяток при  решении дел и т.п., осуществляется жесткое нормирование ставок кормления наместническому аппарату власти, которое теперь выплачивается населением не лично и не в местах расположения служащих, а через сотских в городе <7>, что значительно снижает возможность коррупционных проявлений, так как должность сотских - выборная.

    --------------------------------

    <7> Чичерин Б.Н. Областные учреждения  России в XVII веке. М., 1856. С. 37. 

    Обращает  на себя внимание тот факт, что наравне  с судьями и наместниками в  качестве субъектов различных коррупционных проявлений законодатель упоминает и недельщиков (судебных приставов), и казначеев, и бояр, и дворецких. При этом наблюдается дифференциация наказаний в зависимости от статуса преступника. В случаях принятия взятки судьей предусматривалась материальная ответственность перед потерпевшими, тогда как относительно судебных приставов, совершивших подобное деяние, указывалось на необходимость применения не только мер материальных, но и физических, таких, например, как всенародное битье кнутом, а также лишение должности. По отношению к особо ответственным лицам предусматривалась предупредительная норма - "...посулов не просити", причем данная санкция лишь внешне являлась неопределенной. Конкретная мера наказания лично определялась царем - "что государь укажет", и она не могла быть снисходительной, поскольку это противоречило бы существу запрещения посульности в делах <8>.

    --------------------------------

    <8> Астанин В.В. Коррупция и борьба  с ней в России второй половины XVI - XX вв.: Криминологическое исследование: Дис. к.ю.н. М., 2002. 

    Практика  применения карательных мер борьбы с подкупом - продажностью приказных  служащих - продолжала совершенствоваться и в XVII в. В 1613 г. были введены должности  воевод, которым запрещалось брать "кормы" прямо и косвенно. Но финансовые возможности государства обеспечить воеводам плату за службу были нереальны, а потому практика кормления в рамках "необходимого содержания" была возобновлена. Принятие "почести" (добровольного приношения) не воспрещалось, что не могло не повлечь за собой дальнейшее развитие коррупционных проявлений.

    Постепенно  система кормления служащих деформируется  в систему продажи служебных  обязанностей, возникает угроза разложения государственного управления на местах и не только. Ситуация, сложившаяся в судебной сфере, посягает и на экономические интересы государства, которое в связи с коррумпированностью судей недополучает значительные суммы, установленные верховной властью для судебных исков. Возникает необходимость законодательного закрепления жестких санкций за коррупцию, что находит свое выражение в Соборном уложении 1649 г., в котором вновь особое значение придается карательным мерам борьбы с коррупцией. Так, например, устанавливаются жесткие санкции высшим сановникам (боярам, думным людям). За принятие посулов они отныне подвергаются штрафу в государеву казну, лишаются должности при дворе и отсылаются на службу в отдаленный город. Для судей предусматривается торговая казнь и исключение из службы (гл. X, ст. 5). Низшие чины (подьячьи, недельщики), за принятие или требование посула подвергаются особенно тяжкому наказанию: в совокупности с лишением должности - "отсечению руки" (гл. X, ст. 12), "битью батогами нещадно" (гл. X, ст. 15).

    Необходимо  отметить, что политика оплаты труда приказных служащих во второй половине XVII в. сама по себе являлась причиной, стимулирующей коррупционное поведение лиц, занятых в управленческой сфере.

    Органы  власти (приказы) подразделялись на недоходные и доходные. Такое разграничение  определялось тем, что в первых служащим выплачивали регулярное, относительно высокое государственное жалованье, поскольку возможность получать частные приношения от решаемых дел отсутствовала ввиду специфики приказа <9>. При этом значительный штат служащих некоторых иных приказов часто даже не был оплачиваем государством, поскольку их жалованье составляли доходы от дел.

    --------------------------------

    <9> Астанин В.В. Указ. соч. С. 77. 

    Исходя  из этого, интенсивность и распространенность коррупционных проявлений в различных приказах не могла не зависеть от характера оплаты служебной деятельности. Подношения и почести провоцировали систематическое их вымогательство служащими, которые продолжали получать денежное жалованье от государства. Более того, такая политика значительно осложнила применение норм ответственности за проявления подкупа-продажности государственных служащих.

    Это определило эскалацию фактически коррупционной  преступности в конце XVII в., когда "факты  вопиющего взяточничества не только не уменьшались, но все более росли" <10>.

    --------------------------------

    <10> Анциферов К. Взяточничество в  истории русского законодательства // Журнал гражданского и уголовного  права. СПб., 1884. Кн. вторая, февраль.  С. 36. 

    Изложенное  позволяет сделать вывод о  том, что, несмотря на многовековой опыт борьбы с коррупцией, в настоящее время государство, как и прежде, признавая опасность этого явления, ведет себя весьма непоследовательно. Объявленная широкомасштабная борьба с коррупцией по сей день практически не имеет правовой основы, а предпринимаемые меры по-прежнему носят характер "кампанейщины". В результате - "хроническая болезнь" не вылечена, а лишь приглушена и продолжает существовать. И это закономерно, поскольку исторический опыт борьбы с коррупцией наглядно показывает, что эффективной она может быть только в том случае, когда проявляется государственная воля в борьбе с этим явлением, когда она ведется профессионально, в рамках закона и при широкой поддержке населения <11>. Только декларирование необходимости борьбы с коррупцией без принятия и активного использования всех законных мер ко всем гражданам независимо от их социального положения в обществе не может привести к желаемому результату.

    --------------------------------

    <11> Подробнее см.: Епихин А.Ю. Борьба  со взяточничеством и коррупцией в России в начале 20-х годов: уроки и опыт // Коррупция и борьба с ней. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2000. С. 187. 
 
 

4. Административно-правовые  средства предупреждения и

пресечения  коррупции в период становления

чиновничье-бюрократического аппарата 

    В Средневековье коррупция "служивых" людей проявлялась преимущественно  в форме лихоимства и мздоимства. Для обозначения злоупотреблений  служивых людей использовались такие  термины, как: "почесть", "поминки", "посулы". Для раскрытия содержания административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы объективно необходимо обращение к исторической литературе. Необходимо сказать, что законодательство XIV - XVII вв. закрепляло такие категории, как "почесть" и "подношения за работу", которые разрешались.

    Либеральное отношение закона к подобной практике формировало ситуацию, которая именовалась "кормление от дел". Следует  подчеркнуть, что "кормление чиновников от дел" в XIV - XVII вв. было составной частью государственной системы их содержания. "Кормление чиновников" было вызвано рядом объективных обстоятельств. Чиновники, выполняя государственные функции, не получали за это жалования. Служащие, которые хотя и получали жалование, но его размер был поставлен в зависимость от тех функций, которые выполнял чиновник. Чем больше у чиновника было обязанностей, тем меньше было его официальное жалование. Значительную часть своего содержания чиновник собирал с населения сам, используя различные формы коррупции. Государство, по сути, легализовало некоторые формы коррупции среди служивых людей, что самым негативным образом отражалось на уровне дисциплины и законности в государственном аппарате. Административные реформы конца XVII в. и XVIII в. отчасти изменили формы и методы управления, но несмотря на структурные преобразования и реформы института государственной службы уровень коррупции продолжал расти. 

    Существовал еще один вид кормления - кормление  от дел. Так кормились люди разных чинов, начиная от боярина до самого мелкого служилого человека. Бояре, окольничие и думные люди заседали в приказах, которые представляют собой одно из самых характерных явлений Древней Руси, Московского государства. Государь одному из своих приближенных приказывал ведать постоянно одно или несколько дел, однородных или совершенно разнородных, назначал ему одного-двух помощников. Письмоводством занимались дьяки, подьячие. Эти люди и образовали приказ. Вот что по поводу дьяков писал Н.М. Карамзин "народ вообще ненавидел дьяков корыстолюбивых: определяемые всегда на малое время, сии грамотеи приказные тем более спешили нажиться всякими средствами: жалобы имели действие, но обыкновенно после смены грабителей: тогда судили их строго, лишали всей беззаконной добычи, выставляли на позор и секли, привязывали лихоимцу к шее взятую вещь, кошелек с деньгами, соболя или другое. Закон не терпел никаких взяток" <2>. Позднее приказы образовали систему центрального управления. При первых Романовых система приказов разрасталась по мере усложнения административных задач. Распределение дел между приказами нередко бывало запутанным: в одной и той же сфере сталкивались полномочия нескольких приказов. В эту систему вносились элементы бюрократической тяжеловесности. Главным образом это было связано с тем, что на протяжении всего XVII в. продолжался несанкционированный сверху рост подьяческих штатов. Он диктовался усложнением государственного управления и внутренними потребностями приказных учреждений, происходил по инициативе приказных судей и дьяков.

    --------------------------------

    <2> Карамзин Н.М. История государства  Российского. М., 1993. Т. 9 - 12. 

    "Подьяческое  умножение" было головной болью  правительства, так как вело  к постоянному росту государственных  расходов. Попытки периодически  урезать жалование приводили к ухудшению материального положения служащих и росту взяточничества, но не уменьшали численности приказных людей. Столь же малоэффективным оказалось установление "указанного числа" для приказов и проведения систематических "разборов" подьячим. Все это создавало идеальные условия для мздоимства. Хотя при этом дьяки и подьячие присягали "всякое дело делати и судити вправду", не заниматься казнокрадством, "посулов и поминков ни у кого ни от чего не имать", не разглашать государственных тайн и т.д. Содержание отдельных пунктов присяги менялось в зависимости от внутреннего и внешнего положения государства, при этом понятие службы государю оттесняется понятием государственной службы.

    Не  лучшим образом обстояли дела в судебной системе государства. Взяточничество среди судей при осуществлении своих полномочий приобрело такой массовый характер, что в Судебнике 1497 г. была впервые установлена уголовная ответственность за получение взятки судьями. Чрезвычайная продажность судей служила серьезным препятствием для осуществления судебного равенства.

    К взяточничеству тогда относились с  большой терпимостью, хотя формально  взятки были строго воспрещены. Но обычай требовал, чтобы являвшиеся на суд  клали перед образами пожертвования "на свечи". К Пасхе же все должностные лица имели право принимать "красные яички, обыкновенно с несколькими монетами в придачу".

    "Хваля  ясность, простоту наших законов  и суда, не имевших нужды ни  в толкователях, ни стряпчих - не  менее хваля и Василиеву любовь  к справедливости, - иноземцы замечали, однако ж, что богатый реже бедного оказывался у нас виновным в тяжбах; что судьи не боялись и не стыдились за деньги кривить душою в своих решениях. Однажды донесли Василию, что судья московский, взяв деньги с истца и ответчика, обвинил того, кто ему дал менее. Великий князь призвал его к себе. Судья не запирался и с видом невинного ответил: "Государь! Я всегда верю лучше богатому, нежели бедному", разумея, что первому менее нужды в обманах и в чужом. Василий улыбнулся, и корыстолюбец остался по крайне мере без тяжкого наказания <3>".